Что считается нецелевым использованием бюджетных средств?
Обратимся к пункту 1 статьи 161 Бюджетного кодекса РФ. Здесь сказано, что учреждение осуществляет операции по расходованию средств согласно бюджетной смете.
Показатели сметы формируются в разрезе кодов бюджетной классификации РФ с детализацией до кодов статей (подстатей) классификации операций сектора государственного управления (КОСГУ).
Нецелевое использование средств — это расходование средств, выразившееся в направлении и использовании их на цели, не соответствующие условиям получения указанных средств, определенным сметой доходов и расходов (а также утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях либо иным правовым основанием их получения). Основание — статья 289 Бюджетного кодекса РФ.
Иными словами, использованием бюджетных денег не по целевому назначению считаются:
— использование средств на цели, не предусмотренные сметой;
— расходование средств не по тому коду экономической классификации (коду статей КОСГУ), по которому было произведено финансирование (то есть перераспределение средств с одной статьи на другую).
Дополнительно отметим: Методические рекомендации по применению КОСГУ приведены в письме Минфина России от 21 июля 2009 г. № 02-05-10/2931. Они сформированы в развитие Указаний о порядке применения бюджетной классификации РФ, утвержденных приказом Минфина России от 25 декабря 2008 г. № 145н.
Административная ответственность
Административная ответственность за данное нарушение установлена статьей 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Эта статья предусматривает штрафы:
— для учреждения — в размере от 40 000 до 50 000 руб.;
— для должностных лиц — в размере от 4000 до 5000 руб.
Помимо административной ответственности к учреждению могут быть применены санкции за нарушение бюджетного законодательства, предусмотренные Бюджетным кодексом РФ. А именно: изъятие в бесспорном порядке бюджетных средств, используемых не по целевому назначению (ст. 289 Бюджетного кодекса РФ).
Уголовная ответственность за нецелевое использование средств
За использование бюджетных средств не по целевому назначению предусмотрена уголовная ответственность (ст. 285.1 Уголовного кодекса РФ). За данное деяние, совершенное в крупном (от 1 500 000 до 7 500 000 руб.) размере, к виновному должностному лицу применяется одна из следующих мер: штраф в сумме от 100 000 до 300 000 руб. или в размере зарплаты (иного дохода) осужденного за период от одного года до двух лет; арест на срок от четырех до шести месяцев; лишение свободы на срок до двух лет с лишением права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью на срок до трех лет или без такового.
Если речь идет об особо крупном (7 500 000 руб. и более) размере или если деяние совершено группой лиц по предварительному сговору, то наказание строже. В частности, штраф составит от 200 000 до 500 000 руб., а срок лишения свободы — до пяти лет. Кто может привлечь учреждение к административной ответственностиПо статье 15.14 Кодекса РФ об админист-ративных правонарушениях к ответственности могут привлекать строго определенные органы, к которым не относятся ни налоговая инспекция, ни милиция, ни прокуратура.
Согласно статье 23.7 Кодекса РФ об административных правонарушениях, дело по данному составу должен рассматривать Федеральный орган исполнительной власти, осуществ-ляющий функции по контролю и надзору в финансово-бюджетной сфере. Таким органом является Федеральная служба финансово-бюджетного надзора РФ (Росфиннадзор).
Соответственно рассматривать дела от имени данного ведомства вправе:
— руководитель Росфиннадзора, его заместители;
— руководители структурных подразделений Росфиннадзора, их заместители;
— руководители территориальных органов Росфиннадзора, их заместители.
Порядок привлечения к ответственности
Первый этап, предшествующий возбуждению дела об административном правонарушении, — сбор информации контролирующими органами (проверочные мероприятия).
Второй этап — составление протокола об административном правонарушении. В соответствии со статьей 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях такие протоколы составляются должностными лицами органов, уполномоченных рассматривать соответствующие дела. То есть в данном случае — это, разумеется, представители Росфиннадзора. Но не только. Кроме них протокол о нарушении по статье 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях вправе составлять, в частности, инспекторы Счетной палаты РФ. Основание — статья 28.3 Кодекса РФ об административных правонарушениях.
Таким образом, в качестве проверяющих на предмет целевого использования бюджетных средств могут выступать как сами представители Росфиннадзора, так и сотрудники иных органов, в чьи обязанности входит осуществление предварительного финансово-бюджетного надзора (ревизоры Счетной палаты РФ).
По общему правилу протокол составляют немедленно после выявления нарушения (ст. 28.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных об учреждении или его руководителе, документ оформляется в течение двух суток с момента выявления проступка.
Протокол направляют в орган Росфиннадзора в течение трех суток с момента составления (ст. 28.8 Кодекса РФ об административных правонарушениях).
И, наконец, третий этап — рассмотрение дела об административном правонарушении, по результатам которого выносится соответствующее постановление. Органы Росфиннадзора рассматривают дело в 15-дневный срок со дня получения протокола (ст. 29.6 Кодекса РФ об административных правонарушениях). Если в процессе рассмотрения поступили ходатайства от участников (возникла необходимость в дополнительном выяснении обстоятельств дела), данный срок может быть продлен, но не более чем на один месяц.
Постановление о назначении административного наказания за нарушение бюджетного законодательства (по ст. 15.14 Кодекса РФ об административных правонарушениях) должно быть вынесено не позднее одного года со дня его совершения. Именно такой срок предусмотрен статьей 4.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Истечение данного срока исключает производство по делу (ст. 24.5 Кодекса РФ об административных правонарушениях). То есть, пропустив установленный срок, контролеры уже не вправе наказать учреждение. Постановление о привлечении к административной ответственности учреждение может оспорить в суде.
Арбитражная практика
Практика обжалования постановлений по данному составу в арбитражных судах неоднозначна. Сложности возникают с определением того, действительно ли в действиях должностного лица учреждения есть состав правонарушения.
Так, если речь идет об очевидно противозаконных и крайне противоправных деяниях, то нарушение бюджетного законодательства очевидно. Однако на практике далеко не всегда к ответственности пытаются привлечь руководителя, который вместо того, чтобы оплатить в пределах выделенных средств, к примеру, поставку оргтехники в свое учреждение, купил на эти деньги плазменный телевизор себе на дачу. Чаще всего административное наказание назначают за расходование средств по неверному коду статей КОСГУ.
Далее рассмотрим несколько конкретных примеров.
Судьи согласны с проверяющими
В постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 19 февраля 2009 г. № А33-6767/08-Ф02-7084/08 рассмотрено следующее дело. За счет средств, выделенных на заработную плату по подстатье КОСГУ 211 «Заработная плата», госпиталь оплатил услуги нотариуса по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги». Данное нарушение обнаружили контролеры из территориального управления Росфиннадзора в ходе ревизии финансово-хозяйственной деятельности учреждения и привлекли его к административной ответственности. Судьи поддержали ревизоров.
В деле, рассмотренном в постановлении ФАС Восточно-Сибирского округа от 5 февраля 2009 г. № А33-8591/08-Ф02-27/09, поводом для санкций послужило следующее. Медсанчасть израсходовала средства федерального бюджета, выделенные по кодам 211 «Заработная плата» и 213 «Начисления на оплату труда» на выплату премии и уплату начисленных с нее взносов в Пенсионный фонд РФ и единого соцналога. Ревизоры и судьи сошлись во мнении, что указанные выплаты следовало производить за счет внебюджетных средств.
Учреждение оплатило работы по демонтажу и установке светильников, отразив расходы по подстатье КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги». Однако оплата подобных услуг должна осуществляться по подстатье 225 «Работы, услуги по содержанию имущества» (постановление ФАС Восточно-Сибирского округа от 16 декабря 2008 г. № А33-6363/08-Ф02-6243/08).
Штрафов можно избежатьНа практике случается, что расходы отнесены не на ту статью классификации операций сектора государственного управления по той причине, что исходя из самой классификации нельзя точно определить, на какую статью следует относить затраты. На этот случай ВАС РФ издал официальные разъяснения (см. п. 14 постановления Пленума ВАС РФ от 22 июня 2006 г. № 23).
Судьи указали следующее: если суд установит, что невозможно с очевидностью установить, на какую статью или подстатью КОСГУ следовало бы отнести расходы, допустимо финансирование данных затрат за счет средств, выделенных на любую из возможных к применению статей (подстатей). Иными словами, когда затраты могли бы быть равным образом отнесены на различные статьи и подстатьи, их финансирование за счет любой из них не признается нецелевым использованием бюджетных средств.
Примером положительного для учреждения судебного решения может служить постановление ФАС Волго-Вятского округа от 23 октября 2009 г. № А82-4751/2009. Учреждение оплатило экспертизу сметной документации, связанной с капитальным ремонтом, и отнесло расходы на подстатью 225 «Работы, услуги по содержанию имущества». Проверяющие сочли это нецелевым использованием бюджетных средств, указав, что данные затраты должны быть отнесены на подстатью КОСГУ 226 «Прочие работы, услуги». Однако судьи пришли к выводу, что на момент перечисления денежных средств у учреждения отсутствовала возможность однозначно установить, на какую из указанных подстатей следует относить расходы. Значит, привлекать его к административной ответственности неправомерно.
Если ошибка исправлена
Также учреждение сможет избежать штрафов, если суд установит, что ошибка была исправлена. Например, ФАС Поволжского округа в такой ситуации (постановление от 5 июня 2008 г. № А55-472/2008) пришел к выводу об отсутст-вии оснований для привлечения института к административной ответственности. Расходы на приобретение ГСМ учреждение отнесло на подстатью 222 «Транспортные услуги» вместо подстатьи 340 «Увеличение стоимости материальных запасов». Однако, обнаружив ошибку, институт направил в адрес Федерального казначейства уведомление об уточнении кода — указанное исправление было принято и исполнено.
Статья напечатана в журнале "Учет в бюджетных учреждениях" №1, январь 2010 г.
Начать дискуссию