Для многих российских государственных и муниципальных учреждений приближающийся 2011 год в первую очередь будет связан с масштабной реформой их деятельности. Законодательной основой данной реформы служит Федеральный закон от 8 мая 2010 г. № 83-ФЗ (далее — Закон № 83-ФЗ).
Большинство положений этого закона вступает в силу с 1 января 2011 года, давая тем самым старт реформе. Очевидно, что многие нормы указанного документа должны быть конкретизированы в специальных подзаконных нормативных правовых актах.
Характерным примером таких актов является распоряжение Правительства РФ от 7 сентября 2010 г. № 1505-р (именно им утверждены рассматриваемые Методические рекомендации). Оговоримся сразу, что с юридической точки зрения рекомендации не имеют общеобязательного, нормативного характера. Так, в частности, статьей 23 Федерального конституционного закона от 17 декабря 1997 г. № 2-ФКЗ определено, что нормативные акты издаются в форме постановлений Правительства РФ. В свою очередь документы по оперативным и другим текущим вопросам (не имеющие нормативного характера) издаются в форме распоряжений Правительства РФ. Однако представляется очевидным, что статус автора рекомендаций, в качестве которого выступает высший орган исполнительной власти, фактически делает их нормы обязательными для тех, кому они адресованы. Поэтому при всей внешней рекомендательной форме положения, утвержденные распоряжением № 1505-р, будут в самое ближайшее время определять многие аспекты деятельности государственных (муниципальных) учреждений.
Распоряжение № 1505-р вступает в силу с 1 января 2011 года. Соответственно для того, чтобы ознакомиться с теми рекомендательно-обязательными положениями, которые утверждены рассматриваемым распоряжением, времени еще достаточно.
Первым разделом рекомендаций декларируется цель их разработки. Она состоит в оказании органам государственной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления содействия по приведению правового положения учреждений в соответствие требованиям Закона № 83-ФЗ.
Итак, в целях определения типа государственного (муниципального) учреждения (оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения):
— применяются критерии, основанные на положениях федеральных законов и принимаемых, согласно им, иных нормативных правовых актах и исходящие из нормативного правового регулирования правового положения
соответствующего типа государственного (муниципального) учреждения;
— рекомендуется применять дополнительные критерии, основанные на учете экономического и управленческого потенциала государственного (муниципального) учреждения.
ХАРАКТЕРИСТИКИ ВИДОВ УЧРЕЖДЕНИЙ
Раздел второй рекомендаций посвящен характеристике правового положения казенных, бюджетных и автономных учреждений.
Каждый из трех пунктов рассматриваемого раздела преду¬сматривает набор индивидуальных особенностей казенного, бюджетного и автономного учреждения, установленных законодательными актами (Перечень сравнительных характеристик учреждений приведен в рубрике «Для справки»). По сути, содержание данного раздела представляет собой своеобразную шпаргалку, содержащую описание наиболее существенных признаков каждого типа учреждений, включая ответственность по обязательствам и возможность вести деятельность, приносящую доход.
По сути, этими критериями необходимо руководствоваться при определении того, какой тип учреждения необходимо выбрать применительно к той или иной конкретной ситуации. Этому посвящен раздел третий рекомендаций.
Отмечено, что государственное (муниципальное) учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из возможности исполнения им государственных (муниципальных) функций в целях осуществления полномочий органов власти.
Итак, для исполнения государственных (муниципальных) функций может создаваться только казенное учреждение, за исключением случаев, прямо установленных федеральными законами.
В свою очередь автономное или бюджетное учреждение создается публично-правовым образованием для выполнения государственных (муниципальных) работ, оказания услуг и не вправе исполнять государственные (муниципальные) функции, за исключением случаев, опять-таки прямо установленных федеральными законами.
Так же в соответствии с пунктом 7 рекомендаций учреждение может быть отнесено к определенному типу исходя из сферы деятельности, в которой оно создается. В частности, оговорено, что автономное учреждение может быть создано в сфере науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта и иных сферах в случаях, установленных федеральными законами.
Сферы деятельности казенных, равно как и бюджетных учреждений, не ограничены. Пункт 7 рекомендаций обращает внимание на то, что в Законе № 83-ФЗ отмечены приоритетные сферы, в которых создаются бюджетные учреждения, — наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита, занятость населения, физическая культура и спорт, и одновременно предоставлена возможность создания бюджетных учреждений в иных сферах без ограничений. К казенным целесообразно относить только учреждения, созданные в сфере управленческой деятельности либо отнесенные к ним в соответствии с законом
Пунктом 8 рекомендаций установлено, что в качестве дополнительных критериев оценки целесообразности принятия решения об изменении типа государственного (муниципального) учреждения рационально использовать экономический и управленческий потенциал учреждения.
а) средняя доля внебюджетных средств в общем объеме финансового обеспечения учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих;
б) средний рост доходов учреждения (по всем источникам финансового обеспечения) за отчетный финансовый год и два предыдущих;
в) средний рост балансовой стоимости основных фондов учреждения за отчетный финансовый год и два предыдущих;
г) средний рост расходов бюджетных средств на единицу государственной (муниципальной) услуги за отчетный финансовый год и два предыдущих;
д) средний рост заработной платы работников в среднем по учреждению за отчетный финансовый год и два предыдущих;
е) коэффициент эффективности использования фонда оплаты труда, определяемый как отношение среднего роста зарплаты работников учреждения, за исключением административно-управленческого персонала, к среднему росту зарплаты административно-управленческого персонала за отчетный финансовый год и два предыдущих.
При определении экономического потенциала бюджетного или автономного учреждения дополнительно могут использоваться следующие показатели:
а) достаточность обеспечения недвижимым и особо ценным движимым имуществом, закрепляемым за бюджетным или автономным учреждением в соответствии с установленными нормативными требованиями, а также стандартами качества предоставления государственных (муниципальных) услуг. Положительно оценивается тот факт, если имущество создаваемого бюджетного или автономного учреждения соответствует нормативным требованиям, требованиям стандартов качества либо превышает их;
б) степень износа основных фондов (нефинансовых активов), определяемая как отношение суммы накопленного износа к балансовой стоимости основных фондов на конец отчетного финансового года. Причем отмечено, что положительно оценивается тот факт, если это значение составляет не более 85 процентов;
в) отношение среднемесячной зарплаты работников государственного (муниципального) учреждения к среднемесячной заработной плате работников по субъекту РФ (муниципальному образованию) в целом, муниципальному образованию, в котором располагается государственное учреждение субъекта РФ за отчетный финансовый год (оценивается положительно, если это значение превышает 100%);
г) наличие в текущем финансовом году просроченной кредиторской задолженности (оценивается положительно в случае отсутствия таковой);
д) доля профильных внебюджетных доходов, определяемая как отношение доходов от основной деятельности учреждения, полученных из внебюджетных источников, к объему финансового обеспечения учреждения за счет всех источников финансового обеспечения за отчетный финансовый год.
а) способность административно-управленческого персонала эффективно вести организационно-управленческую и финансово-хозяйственную деятельность, в том числе направленную на развитие соответствующего государственного (муниципального) учреждения после изменения типа государственного (муниципального) учреждения (оценивается с помощью метода экспертных оценок, социологических методов и (или) иных методов, определенных органами государственной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления);
б) рейтинг государственного (муниципального) учреждения по данным независимых рейтинговых агентств;
в) наличие плана (программы) учреждения по внедрению энергосберегающих технологий;
г) наличие программы развития автономного учреждения.
Обратите внимание: чем выше экономический и управленческий потенциал государственного (муниципального) учреждения, тем менее целесообразно сохранение финансового обеспечения данного учреждения на основе бюджетной сметы и (или) изменение его типа в целях создания казенного учреждения.
Прежде всего следует отметить, что органу государственной власти субъекта РФ (органу местного самоуправления), на который возложены функции и полномочия учредителя, при заключении с руководителем учреждения трудового договора следует оговорить ряд моментов. В частности:
а) права и обязанности руководителя;
б) показатели оценки эффективности и результативности его деятельности (критерии оценки деятельности руководителя с учетом выполнения целевых показателей работы учреждения);
в) условия оплаты труда руководителя;
г) срок действия трудового договора, если такой срок установлен учредительными документами бюджетного учреждения;
д) условие о расторжении трудового договора по инициативе работодателя (основанием могут послужить нарушение норм Трудового кодекса РФ и наличие просроченной кре¬диторской задолженности у учреждения, превышающей предельно допустимые значения, установленные учредителем).
Для внесения новых условий в трудовой договор заключается дополнительное соглашение к нему. Об этом ведомство, на которое возложены функции и полномочия учредителя, обязано предупредить руководителя в письменной форме.
Причем не позднее чем за два месяца. Это определено статьей 74 Трудового кодекса РФ.
В заключение рекомендуется предусмотреть в трудовых договорах с руководителями бюджетных учреждений обязанности таких руководителей по соблюдению норм, установленных пунктами 10 и 13 статьи 9.2, пунктом 4 статьи 24 и пунктом 3 статьи 27 Федерального закона «О некоммерческих организациях», и соответствующие положения об их ответственности за несоблюдение указанных норм.
Речь идет об ограничениях на совершение сделок с имуществом учреждений, а также об обязанностях руководителей учреждений в случае наличия их заинтересованности в совершаемых сделках.
Итак, с 1 января 2011 года деятельность большинства бюджетных учреждений претерпит изменения: их статус будет изменен согласно Закону № 83-ФЗ.
Однако в полную силу данный нормативный акт заработает только в 2012 году. Так как статьей 33 Закона № 83-ФЗ установлен переходный период с 1 января 2011 года до 1 июля 2012 года. Следовательно, у вас, уважаемые читатели, есть время подготовиться. Именно с этой целью редакция журнала «Учет в бюджетных учреждениях» при содействии Минфина России организовала новый е-consulter «Реформа по 83-ФЗ», в рамках которого все подписчиски журнала на 2011 год смогут получить консультацию чиновников по вопросам, связанным с реформой в бюджетной сфере. Подробности — на сайте www.budgetnik.ru.
Статья напечатана в журнале "Учет в бюджетных учреждениях" №12, декабрь 2010 г.
Начать дискуссию