Реформа должна обрести качественное направление

Интервью с Татьяной Саакян, заместителем  директора Департамента бюджетной политики и методологии Минфина России.

Согласно Федеральному закону № 83-ФЗ в 2012 г. заканчивается переходный период, установлен­ный для завершения всех подготовительных ме­роприятий по реформированию бюджетной сферы. Совместно с экспертом попытаемся оценить работу, которая была проведена в рамках совершенствования право­вого положения государственных (муниципальных) учреждений. Можно ли утверждать, что реформа состоялась, и не планиру­ются ли очередные глобальные перемены в бюджетной сфере.

- В процессе реализации Феде­рального закона № 83-ФЗ на местах «всплыло» немало правовых недо­работок. Какие меры приняты по их устранению?

- Проблем, действительно, было много, что неудивительно при таком масштабе участников реализации но­вых норм. Кроме того, очень многое зависит от деятельности конкретных людей, организующих их внедрение. Да, закон установил единые для всех правила, но как они будут работать в повседневной деятельности, зависит от создания простых и ясных механиз­мов через утверждение четких ре­гламентов, соблюдение которых создаст реальные условия для предоставле­ния населению качественных услуг. Фронт работы сейчас переместился именно на этот уровень.

Поэтому так важно, что некоторые федеральные органы государствен­ной власти и субъекты РФ в прошлом году взяли на себя миссию написать подзаконные акты и воплотить их в жизнь. Полученный при этом опыт дорогого стоит. Мы смогли выявить пробелы и противоречия в законода­тельстве и устранить их еще в 2011 г. В первую очередь, речь идет о Законе № 239-ФЗ.

Так, были изменены нормы, касаю­щиеся налога на добавленную стои­мость. Статью 146 Налогового кодекса дополнили операциями, доходы от которых не признаются объектом на­логообложения НДС. К ним, в частно­сти, были отнесены работы и услуги, выполняемые как казенными, так и бюджетными и автономными учреж­дениями в рамках государственного (муниципального) задания, источни­ком финансового обеспечения которо­го является субсидия из соответствую­щего бюджета бюджетной системы Российской Федерации.

Прекрасная норма, но, с учетом срока вступления в силу (с 1 января 2012 г.), на бюджетные учреждения, перешедшие на субсидию еще в 2011 г., такая льгота не распространя­лась.

В этой связи Министерством фи­нансов была срочно подготовлена по­правка в ст. 6 Закона № 239-ФЗ, которая распространяет вышеуказанную норму:

• в части казенных учреждений - на правоотношения, возникшие с 1 ян­варя 2012 г.;
• в части бюджетных и автономных учреждений, в отношении которых принято решение о предоставле­нии им субсидии из соответствую­щего бюджета бюджетной системы Российской Федерации в соответ­ствии с абзацем первым ч. 1 ст. 78.1 Бюджетного кодекса, - на правоот­ношения, возникшие с даты предо­ставления им указанной субсидии, но не ранее 1 января 2011 г. Закон № 239-ФЗ позволил решить и другие вопросы, в т. ч.:

   исключение обязательности указа­ния в наименовании учреждения его типа (п. 1 ст. 4 Закона № 174-ФЗ);

• дополнение возможностью пользоваться лицензией, иными разрешительными документами при изменении типа учреждения (п. 4 ст. 17.1 Закона № 174-ФЗ);
• создание возможности направлять остатки субсидии на выполнение государственного задания, неиспользованные в отчетном году, для достижения целей, ради которых созданы автономные учреждения и бюджетные учреждения, а не на те же цели (т. е. на государственное задание) (п. 3.15 ст. 2 Закона № 174-ФЗ).

Отмечу изменения, касающиеся лицевых счетов муниципальных бюджетных учреждений. Важная поправка2 внесена в ст. 30 Федерального закона № 83-ФЗ, дополнившая ее новой ч. 12.1. Согласно прежней редакции в случае отсутствия учреждений Центрального банка на территории муниципального образования счета для учета операций со средствами, поступающими муниципальным бюджетным учреждениям, открывались территориальным органам Федерального казначейства,

что автоматически влекло открытие и лицевых счетов бюджетных учреждений таких муниципальных образований в ОФК, а не в финансовых органах.

Теперь при заключении органом Федерального казначейства с администрацией муниципального образования соглашения лицевые счета могут быть открыты в соответствующем финансовом органе в установленном им порядке.

Уточнены положения постановле­ния Правительства РФ № 671, устано­вившие:

• что при внесении изменений в го­сударственное (муниципальное) за­дание составляется новое задание;
• возможность использования нор­мативных методов планирования при выполнении работ;
• право при формировании задания устанавливать возможные откло­нения от плановых показателей, в пределах которых оно считается выполненным.

Теперь поговорим о перечне услуг В настоящее время Бюджетный ко­декс РФ не требует обязательности применения субъектами РФ и муни­ципальными образованиями такого инструмента выполнения государ­ственного (муниципального) задания, как перечень государственных и му­ниципальных услуг (работ). Такое тре­бование установлено только на феде­ральном уровне (постановление Правительства РФ № 671), хотя созда­ние базовых и отраслевых перечней услуг является первым шагом на пути публичности и прозрачности их ока­зания. Эти услуги предоставляются населению на бесплатной основе и га­рантируются законодательством.

Опыт показал, что сформировать эти перечни четко и однозначно с универсальной степенью детализа­ции для одноименных услуг, а главное, с определением ожидаемого резуль­тата, который может быть применим для реализации политики в соответ­ствующей сфере, непросто. Однако развивать этот инструмент необходи­мо каждому публично-правовому об­разованию.

В целях установления единых под­ходов к формированию перечней госу­дарственных и муниципальных услуг, показателей их объема и качества, унифицированной формы, необходимой для размещения перечней на едином сайте в сети Интернет, подготовлена поправка в ст. 692 Бюджетного кодек­са РФ, устанавливающая, что государ­ственное (муниципальное) задание формируется на основе ведомствен­ного перечня государственных (муни­ципальных) услуг (работ), утвержден­ного органом государственной власти (государственным органом), органом местного самоуправления, осущест­вляющим функции и полномочия учре­дителя бюджетного или автономного учреждения, либо главным распоряди­телем бюджетных средств, в ведении которого находится казенное учреж­дение. То есть перечень услуг стано­вится обязательным инструментом для формирования задания.

Вводится еще более важная нор­ма - ведомственный перечень должен формироваться на основании базово­го (отраслевого) перечня, утвержден­ного федеральным органом испол­нительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в установленной сфе­ре деятельности.

Таким образом, федеральное мини­стерство должно сформировать базо­вый перечень услуг, на основании ко­торого органы государственной власти и местного самоуправления будут утверждать ведомственные перечни, они, в свою очередь, послужат осно­вой для установления государствен­ного или муниципального задания для учреждения.

- На какие еще документы учреж­дениям стоит обратить внима­ние?

- Несомненный интерес представ­ляет письмо Минфина России от 26.12.2011 № 02-11-00/5959 о порядке оплаты получателями бюджетных средств и бюджетными учреждения­ми обязательств по контрактам при неисполнении или ненадлежащем ис­полнении исполнителем своих обяза­тельств.

Положениями ч. 10 и 11 ст. 9 Закона № 94-ФЗ введены такие способы обе­спечения исполнения обязательств, как неустойка (штраф, пени) за каж­дый день просрочки исполнения обя­зательства, предусмотренного кон­трактом, начиная со дня, следующего после дня истечения установленного срока. Размер такой неустойки (штра­фа, пеней) составляет не менее одной трехсотой действующей на день упла­ты ставки рефинансирования Цен­трального банка.

В случае неисполнения или ненад­лежащего исполнения контракта, за­ключенного по итогам размещения заказа, может быть предусмотрена уплата неустойки (штрафа, пеней) в объеме, установленном контрактом, но не ниже размера, предусмотрен­ного Законом № 94-ФЗ.

В соответствии с ч. 1 ст. 9 Закона № 94-ФЗ государственные (муници­пальные) контракты заключаются го­сударственными (муниципальными) за­казчиками для нужд Российской Федерации, субъектов РФ, муници­пальных образований. Бюджетные учреждения заключают гражданско-правовые договоры для собственных нужд.

Принимая во внимание положения ст. 125, 126 Гражданского кодекса РФ в случае неисполнения или ненадлежа­щего исполнения исполнителем обяза­тельств, возникающих из государствен­ных (муниципальных) контрактов, кредитором в таких обязательствах является Российская Федерация, субъекты РФ, муниципальные образо­вания. Кредитором в обязательствах, возникающих из гражданско-правовых договоров бюджетных учреждений, заключенных по итогам размещения заказа, являются бюджетные учреж­дения.

Бюджетное учреждение при оплате контракта вправе руководствоваться положениями ст. 308 Гражданского кодекса РФ, предусматривающими воз­можность прекратить обязательство зачетом встречного однородного тре­бования, срок которого наступил.

В отношении уплаты неустойки кредитору - публично-правовому об­разованию необходимо иметь ввиду, что согласно положениям ст. 41 Бюд­жетного кодекса РФ средства от при­менения мер гражданско-правовой ответственности относятся к ненало­говым доходам бюджетов бюджетной системы Российской Федерации.

При этом платежи, являющиеся ис­точниками формирования доходов, согласно нормам ст. 40 Бюджетного кодекса РФ зачисляются на счета ОФК для их распределения этими органа­ми в соответствии с установленными нормативами между бюджетами бюд­жетной системы Российской Федера­ции.

Учитывая вышеуказанные нормы, по мнению Минфина России, в целях оплаты денежного обязательства го­сударственного (муниципального) за­казчика - получателя бюджетных средств в случае неисполнения или ненадлежащего исполнения исполни­телем своих обязательств, условиями контракта на основании ст. 313 Граж­данского кодекса РФ может быть предусмотрено, что исполнение обязательства исполнителя по перечис­лению неустойки (штрафа, пеней) в доход бюджетов бюджетной системы Российской Федерации возложено на государственного (муниципального) заказчика.

Начисление по исполнению денеж­ного обязательства по контракту про­изводится на основании акта о прием­ке товаров, работ, услуг, содержащего сведения об исполнении обязательства исполнителем, о принятых результатах исполнения контракта, включая сумму неустойки (пеней, штрафов).

Оплата контракта может быть осу­ществлена путем выплаты исполните­лю суммы, уменьшенной на сумму не­устойки (пеней, штрафов) при условии перечисления в установлен­ном порядке неустойки (штрафа, пе­ней) в доход соответствующего бюдже­та бюджетной системы Российской Федерации на основании платежного документа, оформленного получате­лем бюджетных средств, с указанием исполнителя, за которого осущест­вляется перечисление неустойки (пе­ней, штрафов).

В соответствии с пп. 2 и 3 ст. 1601 Бюджетного кодекса РФ учет начис­ления и поступления в доход бюдже­та суммы неустойки (пеней, штрафов) по контракту на основании вышеука­занных актов приемки осуществляют подведомственные главному админи­стратору доходов администраторы доходов.

- Можно ли сказать, что в ре­зультате реформы повысилось ка­чество государственных (муници­пальных) услуг и эффективность деятельности бюджетных (авто­номных) учреждений?

- Как уже отмечалось, говорить о результатах пока рано, но с уверенно­стью можно сказать, что ответствен­ность учреждений в отношении каче­ства услуг (работ) выросла. Ведь по старой системе контроль осущест­влялся в основном за расходованием средств. А сейчас, в рамках госзада­ний, оценивается своевременность и качество оказания услуг, их соответ­ствие стандартам и другим установ­ленным требованиям.

При таком подходе санкциониро­вание расходов, источником которых является субсидия на выполнение госзадания, стало намного либераль­нее. Можно сказать, что оно стало нести организационный характер (платежка должна соответствовать установленным форматам и быть подписана уполномоченными на это лицами, средств на лицевом счете должно быть достаточно для плате­жа, код классификации (три знака!) должен соответствовать тексту на­значения платежа, не требуется представления договоров, счетов, накладных и других подтверждаю­щих документов). Таким образом, фи­нансовая самостоятельность учреж­дения расширилась.

Расходы учреждения зависят от плана финансово-хозяйственной дея­тельности, от того, насколько грамот­но он составлен. Теперь это главный финансовый документ бюджетного и автономного учреждения.

Много вопросов связано с контро­лем органа, осуществляющего функ­ции и полномочия учредителя учреж­дения. Ответственность учредителя увеличилась по сравнению с той, что была ранее. Установить задание недо­статочно. Нужно продумать, насколь­ко эффективно будет оказана та или иная услуга?

Серьезно изменилась ответствен­ность учредителя по распоряжению имуществом. Учреждение не вправе отчуждать либо иным способом рас­поряжаться имуществом без согласия собственника, за исключением:

• недвижимого имущества, приобре­тенного за счет доходов от платной деятельности, а также движимого имущества, не отнесенного к особо ценному, у автономного учреждения;
• движимого имущества, не отнесен­ного к особо ценному, у бюджетно­го учреждения.

При согласовании сделок, напри­мер, по реализации имущества, на учредителе лежит серьезнейшая от­ветственность, поэтому данный во­прос, скорее всего, потребует допол­нительного регулирования.

- Что еще нового готовит для учреждений Минфин России? Не за­тевается ли очередная реформа?

- Нельзя затевать новое, не реали­зовав ранее начатое. Реформа еще не закончена, она только подготовлена. Думается, что 2012 г. будет очень сложным: в России огромная армия государственных и муниципальных учреждений, в них работает большое количество людей, поэтому реализа­ция одних и тех же норм будет окра­шена разной спецификой возможных ситуаций, которые необходимо будет решить и урегулировать. Так что впе­реди у нас много работы.