Независимая оценка качества: результаты пилотного проекта

В ближайшем будущем работу всех государственных и муниципальных учреждений, оказывающих услуги в социальной сфере, начнут оценивать специально созданные общественные советы. Причем оценке подвергнется непосредственно качество предоставляемых услуг. Данный механизм в течение лета 2013 года отрабатывался в шести пилотных регионах и теперь распространится на всю страну. Каковы процедуры проведения независимой оценки качества? Что могут предпринять учреждения, чтобы уже сегодня улучшить свои позиции?

Реализация пилотного проекта по апробации процедур формирования независимой системы оценки качества работы учреждений предусмотрена п. 6 Плана, утвержденного Распоряжением Правительства РФ от 30.03.2013 № 487-р (далее – План № 487-р), и должна пройти в течение II и III кварталов текущего года. Согласно Приказу Минтруда РФ от 24.05.2013 № 217 (далее – Приказ № 217) в экспериментальную группу вошли шесть субъектов РФ – Астраханская (сферы образования и социального обслуживания), Самарская (соцобслуживание), Иркутская (соцобслуживание), Псковская (культура) области, Республика Башкортостан (здравоохранение) и Пермский край (сферы образования и здравоохранения). Отобранные регионы уже провели в указанных отраслях оценку качества услуг (организовали мониторинг, сформировали на основе их результатов рейтинги учреждений) и представили результаты пилотных проектов, а также предложения по дальнейшему развитию независимой системы оценки в федеральные органы власти.

Однако полученный опыт пригодится не только при формировании независимой системы оценки в остальных регионах. На подготовительном этапе он может быть полезен и самим учреждениям, которые подвергнутся изучению со стороны: проанализировав примененные критерии оценки и основные проблемы, выявленные в рамках реализации пилотного проекта, учреждения смогут заранее провести самодиагностику и исправить имеющиеся недостатки.

Организация независимой оценки

Хотя мониторинги качества и рейтингование учреждений в ряде регионов страны проводились и раньше, независимая система оценки качества – явление достаточно новое. Ключевая идея создания такой системы – посмотреть на предоставляемую услугу глазами потребителя. Именно для этого необходимо следовать принципу независимости: процедуры оценки должны осуществляться не органом власти или самим учреждением, а специально созданным общественным советом, кроме того, базовая информация для изучения должна черпаться из открытых источников (у учреждения можно запрашивать лишь дополнительные сведения).

Эти и другие правила формирования независимой системы оценки качества, которые в дальнейшем предстоит применять «на местах», установлены Постановлением Правительства РФ от 30.03.2013 № 286 (далее – Правила № 286). Однако, чтобы данный механизм был полностью готов к использованию, позволял учитывать региональные и отраслевые особенности, потребовались его апробация и доработка. Как сказано в программе пилотного проекта, утвержденной в качестве приложения 2 к Приказу № 217, выбранные регионы должны были решить в том числе следующие задачи:

• отработать способы взаимодействия общественных организаций с органами исполнительной власти субъектов РФ (органами местного самоуправления) при проведении независимой оценки качества работы учреждений;
• подготовить предложения для разработки методических рекомендаций по проведению независимой оценки.

Алгоритм, который использовался при реализации пилотного проекта и который, вероятно, станет основной для последующих действий по созданию независимой системы оценки, состоит из нескольких этапов. Они перечислены в Правилах № 286, приложении 2 к Приказу № 217, а также в Письме Минтруда РФ от 23.04.2013 № 11-3/10/2-2305.

1. При органе власти субъекта РФ, ответственном за формирование указанной системы, создается общественный совет, куда входят представители общественных организаций, профессиональных сообществ и независимые эксперты.

2. Общественный совет определяет список учреждений в соответствующей сфере деятельности, в отношении которых предстоит проводить оценку. В первую очередь в список входят учреждения, предоставляющие социально значимые услуги (либо наиболее посещаемые) и относящиеся к группе лидеров отрасли.

3. Общественный совет разрабатывает и утверждает порядок проведения независимой оценки качества работы учреждений, в том числе определяет показатели оценки (базовые критерии приведены в пп. «б» п. 5 Правил № 286) и периодичность проведения мониторинга, формирования рейтинга.

4. Далее совет организует непосредственное проведение оценки: изучение открытых источников информации о качестве работы учреждений (официальный сайт www.bus.gov.ru, другие сайты в Интернете, СМИ и пр.), сбор дополнительной информации, необходимой для оценки, мониторинг и формирование рейтингов. Совет вместе с уполномоченным органом власти обсуждает итоги мониторинга и результаты рейтингов.

5. Орган власти, ответственный за проведение независимой оценки качества, размещает на своем официальном сайте информацию для осуществления мониторинга и формирования рейтингов, их результаты, а также предложения общественного совета по улучшению качества работы учреждений.

6. Учредители оцениваемых учреждений рассматривают предложения по повышению качества и направляют их учреждениям, которые, в свою очередь, разрабатывают соответствующие планы мероприятий и размещают их на своих сайтах. Учредители контролируют выполнение планов и учитывают достигнутые результаты при оценке эффективности работы руководителя учреждения.

Впрочем, как показали результаты реализации пилотного проекта, приведенный алгоритм может быть использован для создания совершенно разных систем оценки. Часть регионов при разработке порядка проведения независимой оценки поставила во главу угла показатели, достижение которых важно именно для граждан (потребителей). Другие же субъекты РФ стали комплексно оценивать деятельность учреждений, полагая, что любая ее сторона так или иначе восходит к качеству услуги.

Оценка с точки зрения потребителей

В независимых системах оценки, ориентированных на удовлетворение потребностей граждан, прежде всего изучалась сервисная сторона услуги. В основу такой оценки были положены критерии эффективности работы учреждений, названные в пп. «б» п. 5 Правил № 286:

• открытость и доступность информации об учреждении;
• комфортность условий и доступность получения услуг;
• время ожидания в очереди при получении услуги;
• доброжелательность, вежливость и компетентность персонала;
• доля получателей услуг, удовлетворенных качеством обслуживания.

Оценка по показателям, разработанным на базе перечисленных критериев, велась различными методами – с помощью анализа информации из открытых источников, анкетирования и даже масштабного социологического исследования с привлечением общественных наблюдателей. Причем в разных регионах при оценивании по одному и тому же критерию использовались разные технологии.

Например, степень открытости и доступности информации в учреждениях социального обслуживания Самарской области определялась с помощью опроса (рассчитывался процент лиц, которые считают уровень информирования о работе учреждения достаточным) и фиксирования места учреждения в рейтинге на сайте www.bus.gov.ru. А оценка по тому же критерию учреждений здравоохранения Перми велась путем анализа содержания их сайтов, информационной среды в самих учреждениях, проведения так называемых контрольных закупок, когда исследователи предпринимали попытку воспользоваться услугой «запись к врачу по телефону», и т. д.

Однако какими бы методами ни была получена оценка, проблемы, выявленные в ходе оценивания, во многом оказались похожи – в первую очередь необходимо улучшать качество обслуживания, а не профессиональную составляющую услуги. В частности, выяснилось, что в учреждениях здравоохранения Башкортостана страдают сервисные (проблемы, возникающие с записью на прием, отсутствие Интернета), а также коммуникативные характеристики медицинской помощи (отношение, внимательность, доброжелательность медицинского персонала), а в учреждениях соцобслуживания Астраханской области и учреждениях культуры Псковской области – материально-техническая база.

Кроме того, сайты многих учреждений из регионов, участвующих в пилотном проекте, обладают невысокой информативностью (у некоторых организаций интернет-страниц нет вообще). Несмотря на то, что общие сведения об учреждениях на сайтах представлены достаточно полно, здесь не хватает различных сервисов для потребителей и форм обратной связи.

Выявленные проблемы нашли отражение в рекомендациях, разработанных общественными советами для повышения качества услуг учреждений, и основные направления совершенствования также оказались одинаковы. Например, учреждениям необходимо:

1) укреплять материально-техническую базу (как в части ремонта помещений, так и в части обеспечения оборудованием (в том числе сплит-системами, компьютерной техникой), чтобы создать более комфортные условия для клиентов);

2) повышать информированность населения об оказываемых услугах (организовать заочные формы консультирования, предоставлять непосредственно в учреждении информационные материалы, в которых актуальные сведения излагались бы в доступной форме, развивать собственные сайты, взаимодействовать со СМИ);

3) продолжать внедрять меры стимулирования сотрудников учреждений (в том числе осуществлять профилактику синдрома профессионального «выгорания»).

Комплексная оценка деятельности

В отдельных случаях независимая оценка качества воспринималась не как отдельный механизм, применение которого позволяет взглянуть на социальные услуги глазами потребителя, а как элемент более масштабной системы управления качеством социального обслуживания (Иркутская область). Здесь независимая оценка позволяет изучить и включить в общую систему недостающее звено – потребителя и представителей общественных организаций (остальными звеньями являются учредитель как заказчик услуг и учреждение-исполнитель).

Проблемы, выявленные при проведении независимой оценки, во многом оказались похожи. В первую очередь необходимо улучшать качество обслуживания, а не профессиональную составляющую услуги.

Такой подход привносит свою специфику в процедуры оценки – в них усиливается роль учреждения и учредителя, особенно по тем направлениям, которые не укладываются в рамки потребительских характеристик услуги. Например, в Иркутской области для оценки качества работы учреждений проводились не только опросы потребителей, но и анализ финансово-хозяйственной деятельности учреждений, а также общая оценка ее эффективности – изучались данные внутренней системы контроля качества, функционирующей в учреждениях, и внешнего контроля качества со стороны учредителя.

В связи с этим проблемы учреждений и, соответственно, рекомендации им оказались в иной плоскости. При подобной трактовке механизма независимой оценки и его места в системе управления качеством были выявлены иные слабые стороны учреждений – не низкая доступность их услуг и недостаточная открытость информации, а невысокая квалификация персонала и наличие нарушений в финансово-хозяйственной деятельности при оказании услуг населению. Иными словами, с сервисной составляющей, которую может оценить любой гражданин, акцент переместился к тем компонентам услуги, при оценке которых потребуются специальные знания.

От пилотного проекта к масштабной реализации

Завершив реализацию пилотного проекта, регионы направили в отраслевые федеральные министерства свои предложения по совершенствованию системы оценки. Самое распространенное из них – разрабатывать показатели качества с учетом не только отраслевой специфики, но и видов или групп учреждений, ведь эти показатели не могут быть в полной мере распространены на организации другого профиля (в частности, для домов-интернатов и центров социальной поддержки населения критерии оценки должны быть разными). Важно учитывать и территориальный признак: в регионах считают, что составлять показатели, а затем и формировать рейтинги следует отдельно для региональных, муниципальных городских и сельских муниципальных учреждений. Кроме того, прозвучало предложение использовать при проведении независимой оценки качества «тематический» подход, то есть более широко изучать одну из выбранных проблем (например, предоставление отдельного вида услуг в учреждении).

После обобщения практики пилотного внедрения и анализа предложений субъектов РФ федеральные органы исполнительной власти в сферах своего регулирования должны до 30 сентября 2013 года разработать и утвердить методические рекомендации по проведению независимой оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений (п. 4 Плана № 487-р, приложение 2 к Приказу № 217). Однако отдельные нормативные акты уже приняты во исполнение Плана № 487-р, а значит, учреждения должны начать реализовывать эти нормы.

Так, Минкультуры Приказом от 06.08.2013 № 1091 утвердило Перечень дополнительной необходимой и достоверной информации, предоставляемой гражданам – потребителям услуг о деятельности учреждений культуры, подведомственных Министерству культуры Российской Федерации. В этот перечень вошли стоимость платных услуг (при их наличии), кодекс профессиональной этики и порядок оценки качества работы учреждения и критерии эффективности его работы, утверждаемые общественным советом. Подведомственные Минкультуры учреждения должны разместить на своих сайтах такую информацию до 30 сентября.

В свою очередь, Минздрав направил в регионы Письмо от 22.07.2013 № 21-5/10/2-5287 с рекомендуемыми критериями оценки. На основании обширного перечня таких критериев (от удобства навигации по сайту учреждения до оценки взаимодействия с персоналом) всем медицинским организациям было предложено провести самоанализ и представить в министерство его результаты.

1. План мероприятий по формированию независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги, на 2013 – 2015 годы.
2. «О пилотном проекте по проведению независимой оценки качества работы государственных (муниципальных) учреждений, оказывающих социальные услуги».
3. «О формировании независимой системы оценки качества работы организаций, оказывающих социальные услуги».
4. Обеспечить открытость и доступность ряда документов, опубликовав их на указанном сайте, учреждения обязаны в том числе в силу п. 4 Правил № 286, а учредители должны проконтролировать это.
5. Размещены на официальном сайте Минтруда в разделе «Независимая система оценки качества» – www.rosmintrud.ru/nsok.