Федеральным законом от 23.07.2013 № 252-ФЗ внесены значительные изменения в Бюджетный кодекс и Кодекс об административных правонарушениях, в частности, касающиеся понятия «нецелевое использование средств» и административной ответственности за данный вид правонарушения. В статье расскажем, что изменилось в данном понятии, а также рассмотрим арбитражную практику по вопросам нецелевого использования средств учреждениями здравоохранения.
Понятие нецелевого использования средств
В силу ст. 38БК РФ целевой характер бюджетных средств означает, что бюджетные ассигнования и лимиты бюджетных обязательств доводятся до конкретных получателей бюджетных средств с указанием цели их использования. При этом законом (решением) о бюджете устанавливается распределение бюджетных ассигнований по каждому главному распорядителю бюджетных средств в разрезе кодов разделов, подразделов, целевых статей и видов расходов классификации расходов бюджетов, отражающих направления (цели) финансирования расходов бюджета (ст. 184.1 БК РФ).
Согласно ч. 1 ст. 306.4 БК РФ нецелевым использованием бюджетных средств признаются направление средств бюджета бюджетной системы и оплата денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств. Напомним, что ранее данное понятие означало направление и использование бюджетных средств на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным правовым основанием для их получения.
В соответствии с ч. 2 ст. 306.4 БК РФ нецелевое использование бюджетных средств, совершенное главным распорядителем, распорядителем, получателем бюджетных средств, влечет передачу уполномоченному по соответствующему бюджету части полномочий главного распорядителя, распорядителя и получателя бюджетных средств.
Нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в нецелевом использовании финансовыми органами (главными распорядителями (распорядителями) и получателями средств бюджета, которому предоставлены межбюджетные трансферты) межбюджетных субсидий, субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, а также кредитов бюджетам бюджетной системы РФ, приводит к бесспорному взысканию суммы средств, полученных из другого бюджета бюджетной системы РФ, и платы за пользование ими либо приостановление (сокращение) предоставления межбюджетных трансфертов (за исключением субвенций) (ч. 3 ст. 306.4 БК РФ).
Таким образом, мы можем видеть, что в новой редакции Бюджетного кодекса дифференцируется ответственность за нецелевое использование бюджетных средств в зависимости от субъекта нарушения. Так, бесспорное взыскание предлагается применять только в рамках межбюджетных отношений и при наличии просроченной задолженности по бюджетным кредитам или установлении фактов нецелевого использования межбюджетных трансфертов. Бесспорное взыскание бюджетных средств с их получателя при установлении фактов нецелевого использования таких средств экономически нецелесообразно.
Административная ответственность
Согласно новой редакции ст. 15.14 КоАП РФ нецелевое использование бюджетных средств, выразившееся в направлении средств бюджета бюджетной системы РФ и оплате денежных обязательств в целях, не соответствующих полностью или частично целям, определенным законом (решением) о бюджете, сводной бюджетной росписью, бюджетной росписью, бюджетной сметой, договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств, или в направлении средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, на цели, не соответствующие целям, определенным договором (соглашением) либо иным документом, являющимся правовым основанием для предоставления указанных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния, влечет наложение на должностных лиц административного штрафа в размере от 20 000 до 50 000 руб. (или дисквалификацию на срок от одного года до трех лет), а на юридических лиц – от 5 до 25% суммы средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ, использованных не по целевому назначению.
В силу ст. 6 БК РФ под бюджетной системой РФ подразумевается совокупность федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов. Таким образом, ст. 15.14 КоАП РФ предусматривает ответственность занецелевое использование средств федерального бюджета, бюджетов субъектов РФ, местных бюджетов и бюджетов государственных внебюджетных фондов.
Напомним, что ранее ч. 1 ст. 15.14 КоАП РФ устанавливала ответственность за использование бюджетных средств их получателем на цели, не соответствующие условиям их получения, определенным утвержденным бюджетом, бюджетной росписью, уведомлением о бюджетных ассигнованиях, сметой доходов и расходов либо иным документом, являющимся основанием для получения бюджетных средств, если такое действие не содержит уголовно наказуемого деяния. В свою очередь, ч. 2 данной статьи предусматривала ответственность за использование средств государственных внебюджетных фондов получателем таких средств на цели, не соответствующие условиям, определенным законодательством, регулирующим их деятельность, и бюджетам указанных фондов.
Согласно ст. 6 БК РФ получатель бюджетных средств (средств соответствующего бюджета) – орган государственной власти (государственный орган), орган управления государственным внебюджетным фондом, орган местного самоуправления, орган местной администрации, находящееся в ведении главного распорядителя (распорядителя) бюджетных средств казенное учреждение, имеющие право принимать и (или) исполнять бюджетные обязательства от имени публично-правового образования за счет средств соответствующего бюджета.
Поскольку ни бюджетное, ни автономное учреждение здравоохранения не является получателем бюджетных средств, ранее оно не могло быть привлечено к ответственности по ст. 15.14 КоАП РФ.
В новой редакции ст. 15.14 КоАП РФ данная коллизия устранена. Теперь при наличии фактов нецелевого использования средств и бюджетные, и автономные учреждения здравоохранения могут быть привлечены к административной ответственности.
Напомним, что отношения между бюджетным (автономным) учреждением и его учредителем в случае выделения им субсидий регламентируются заключаемым соглашением, которое и будет являться документом, служащим правовым основанием для предоставления или направления средств, полученных из бюджета бюджетной системы РФ. Кроме того, финансовая деятельность бюджетного (автономного) учреждения осуществляется в соответствии с утвержденным планом финансово-хозяйственной деятельности.
Судебные споры по нецелевому использованию средств
Выплата денежной компенсации за счет средств ОМС с последующим восстановлением израсходованных средств на счете ОМС не может быть квалифицирована как нецелевое расходование средств. Рассмотрим Постановление ФАС ПО от 17.09.2013 № А55-31800/2012.
Суть спора заключалась в следующем.На основании заключенного между медицинским учреждением и военным комиссариатом договора на оказание медицинских услуг учреждение проводило медицинское освидетельствование граждан, подлежавших призыву на военную службу. Медицинскому персоналу, проводившему освидетельствование, была выплачена заработная плата в общей сумме 1 584 635 руб. Выдача заработной платы, как было установлено проверкой ТФОМС, произведена за счет средств ОМС, что было квалифицировано как нецелевое расходование средств государственного внебюджетного фонда.
Использование медицинским учреждением средств ОМС на оплату труда медицинского персонала, проводившего медицинское освидетельствование призывников, было вызвано задержкой исполнения договорных обязательств военным комиссариатом, по получении от него денежных средств на оплату оказанных медицинских услуг данные денежные средства были восстановлены на счете ОМС и израсходованы в дальнейшем на цели, предусмотренные территориальной программой государственных гарантий бесплатного оказания медицинской помощи.
Позиция суда такова.В силу пп. 3 Постановления Правительства РФ от 01.12.2004 № 704 «О порядке компенсации расходов, понесенных организациями и гражданами Российской Федерации в связи с реализацией Федерального закона «О воинской обязанности и военной службе» (далее – Постановление № 704) врачи-специалисты и средний медицинский персонал, принимавшие участие в медицинском освидетельствовании граждан в связи с воинским учетом, призывом на военную службу, поступлением в военные образовательные учреждения профессионального образования, поступлением на военную службу по контракту, призывом на военные сборы, имеют право на компенсацию среднего заработка с учетом соответствующих начислений в фонд оплаты труда. Компенсация выплачивается за счет средств федерального бюджета путем перечисления на счета получателей компенсации средств в пределах лимитов бюджетных обязательств и объемов финансирования расходов по соответствующим кодам бюджетной классификации, учтенных на лицевом счете получателя средств федерального бюджета, открытом в территориальном органе Федерального казначейства соответствующему военному комиссариату, органу федеральной службы безопасности.
Исходя из вышеизложенного, по мнению суда, в данном случае врачам-специалистам выплачивается не заработная плата, а компенсация среднего заработка при исполнении ими государственной обязанности, возложенной на них не договором, заключенным с военным комиссариатом, а Федеральным законом от 28.03.1998 № 53-ФЗ «О воинской обязанности и военной службе».
Выплата такой компенсации в соответствии со ст. 165 ТК РФ производится за счет средств работодателя, при этом Трудовой кодекс не определяет источник выплаты таких средств у работодателя – бюджетного учреждения. Затраты медицинского учреждения на выплату компенсации подлежат последующему возмещению работодателю в порядке, установленном Постановлением № 704.
Поскольку закон либо иной нормативный акт не определил конкретный источник финансирования выплаты медицинским учреждением компенсации среднего заработка работникам, имеющим право на получение такой компенсации в связи с исполнением ими государственной обязанности до последующего возмещения расходов на выплату такой компенсации медицинским учреждением из федерального бюджета, возложив при этом на медицинское учреждение как на работодателя обязанность по выплате такой компенсации в соответствии с Трудовым кодексом, выплата денежной компенсации с указанием источника финансирования такой выплаты за счет средств ФОМС с последующим восстановлением израсходованных средств на счете ОМС не может быть квалифицирована как нецелевое расходование средств государственного внебюджетного фонда с последующим принятием мер бюджетного принуждения в виде изъятия соответствующих денежных средств и наложения штрафа.
Иное означает применение к медицинскому учреждению санкций в виде изъятия денежных средств, необходимых для осуществления им деятельности, и наложения штрафа при исполнении им требований Трудового кодекса по выплате средней заработной платы персоналу, отвлеченному от работы для исполнения государственных обязанностей, в отсутствие своевременного финансирования государством таких затрат, по формальным основаниям нецелевого расходования денежных средств.
Нарушение лицензионных требований и условий без установления нарушения условий расходования бюджетных средств не является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым. РассмотримПостановление ФАС ВСО от 21.05.2013 № А74-4717/2012.
В ходе проверки ТФОМС было установлено нецелевое использование средств ОМС в размере 127 814 (выплаты стимулирующего характера специалистам из средств, полученных на реализацию мероприятий по внедрению стандартов медицинской помощи) и 117 492 руб. (выплаты стимулирующего характера специалистам из средств, полученных на повышение доступности амбулаторной медицинской помощи).
По мнению ТФОМС, согласно п. 19 Порядка реализации мероприятий региональной программы «Модернизация здравоохранения Республики Хакасия на 2011 – 2012 годы» и расходования средств, направленных на внедрение стандартов и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, утвержденного Постановлением Правительства Республики Хакасия от 25.04.2011, у медицинского работника, получающего денежную выплату, должен быть сертификат специалиста с указанием срока его действия. Истечение срока действия сертификата означает истечение срока действия специального права, в связи с чем сотрудник должен быть отстранен от работы. ТФОМС считает, что осуществление работнику выплат стимулирующего характера за счет средств, выделенных на внедрение стандартов и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, является нецелевым расходованием средств.
В ходе рассмотрения дела суд установил, что в проверенном периоде учреждение использовало средства, полученные на реализацию мероприятий по внедрению стандартов и повышение доступности амбулаторной медицинской помощи, на осуществление стимулирующих выплат медицинским работникам, оказывающим медицинскую помощь. Данные выплаты были произведены в соответствии с Трудовым кодексом.
Требование о наличии медицинского сертификата имеет правовое значение только при решении вопроса о соблюдении учреждением норм лицензионного законодательства. Само по себе нарушение лицензионных требований и условий без установления нарушения условий расходования бюджетных средств не является основанием для признания расходования бюджетных средств нецелевым.
Как указал суд, средства, полученные учреждением, были израсходованы исключительно в связи с действующей программой модернизации здравоохранения Республики Хакасия на 2011 – 2012 годы и направлены на осуществление стимулирующих выплат медицинским работникам.
С учетом изложенного вывод судей о том, что полученные учреждением денежные средства были использованы им по целевому назначению, был обоснованным.
Несвоевременное повышение квалификации не может свидетельствовать о нецелевом использовании средств. Рассмотрим Постановление ФАС ЗСО от 31.01.2013 № А27-10241/2012.
В ходе проверки ТФОМС пришел к выводу о нецелевом использовании денежных средств, выделенных на оказание дополнительной медицинской помощи, проведение дополнительной диспансеризации граждан и модернизацию здравоохранения, ввиду выплаты денежных средств медицинским работникам, своевременно не прошедшим курсы повышения квалификации и не имеющим действующих сертификатов, что послужило снованием для вынесения предписаний об устранении нарушений.
При рассмотрении дела судом было установлено, что спорные денежные средства расходовались учреждением в соответствии с целевым назначением и были документально подтверждены. Кроме того, суд со ссылкой на квалификационные требования (утверждены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 07.07.2009 № 415н «Об утверждении Квалификационных требований к специалистам с высшим и послевузовским медицинским и фармацевтическим образованием в сфере здравоохранения») и квалификационные характеристики (предусмотрены Приказом Минздравсоцразвития РФ от 23.07.2010 № 541н «Об утверждении Единого квалификационного справочника должностей руководителей, специалистов и служащих») указал, что квалификация медицинских работников подтверждена дипломами, сертификатами специалистов, свидетельствами о повышении квалификации. Кроме того, согласно п. 6 справочника, утвержденного Приказом Минздравсоцразвития РФ № 541н, лица, не имеющие соответствующего дополнительного профессионального образования или стажа работы, установленных квалификационными требованиями, но обладающие достаточным практическим опытом и выполняющие качественно и в полном объеме возложенные на них должностные обязанности, по рекомендации аттестационной комиссии медицинской организации в порядке исключения могут быть назначены на соответствующие должности так же, как и лица, имеющие специальную подготовку и необходимый стаж работы.
При этом суд отметил, что несвоевременное повышение квалификации не говорит о неисполнении медицинскими работниками своих функций в рамках программ ОМС и не может свидетельствовать о нецелевом использовании средств.
Выплата работникам учреждения надбавок за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда без проведения аттестации рабочих мест является нецелевым использованием средств. Рассмотрим Постановление ФАС ВВО от 28.01.2013 № А82-23/2012.
Суть спора такова.В ходе проверки территориальным управлением Росфиннадзора было выявлено нецелевое расходование средств федерального бюджета в результате выплаты работникам учреждения надбавок за работу с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда без проведения аттестации рабочих мест.
Позиция суда была следующей.Согласно ст. 147 ТК РФ оплата труда работников, занятых на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, устанавливается в повышенном размере по сравнению с тарифными ставками, окладами (должностными окладами), предусмотренными для различных видов работ с нормальными условиями труда, но не ниже размеров, определенных трудовым законодательством и иными нормативными правовыми актами, содержащими нормы трудового права.
Минимальные размеры повышения оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда, и условия указанного повышения устанавливаются в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
На основании ст. 219 ТК РФ размеры компенсаций работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда, и условия их предоставления устанавливаются в порядке, определяемом Правительством РФ, с учетом мнения Российской трехсторонней комиссии по регулированию социально-трудовых отношений.
Повышенные или дополнительные компенсации за работу на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными условиями труда могут предусматриваться коллективным договором, локальным нормативным актом с учетом финансово-экономического положения работодателя.
На основании п. 1 Постановления Правительства РФ от 20.11.2008 № 870 «Об установлении сокращенной продолжительности рабочего времени, ежегодного дополнительного оплачиваемого отпуска, повышенной оплаты труда работникам, занятым на тяжелых работах, работах с вредными и (или) опасными и иными особыми условиями труда» предусмотренные ст. 147 ТК РФ компенсации за вредные условия труда устанавливаются по результатам аттестации рабочих мест.
Из изложенного следует, что основанием для выплаты предусмотренных ст. 147 ТК РФ надбавок за вредные и (или) опасные условия труда являются результаты аттестации рабочих мест по условиям труда (карта аттестации рабочих мест).
Суд установил и материалами дела подтверждено, что учреждение не проводило аттестацию рабочих мест в установленном действующим законодательством порядке и документально не подтвердило право на осуществление работникам выплат за вредные и (или) опасные условия труда, что свидетельствует о нецелевом использовании выделенных учреждению бюджетных средств.
Начать дискуссию