Новые правила электронного документооборота

В самом конце 2014 года, 25 декабря, постановлением Правительства РФ были утверждены «Правила обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия»².

Эти Правила, появившиеся по инициативе Минкомсвязи России, являются очередным шагом реализации принятого в сентябре 2012 г. постановления Правительства № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти» (последние изменения в это постановление вносились 21 июля 2014 г.).

Правила устанавливают порядок обмена электронными документами между государственными структурами (федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и др.). Данные Правила не распространяются на порядок обмена электронными сообщениями в рамках предоставления государственных или муниципальных услуг.

Правила дают определение документа в электронном виде. Если ГОСТ определяет электронный документ как «документ, информация которого представлена в электронной форме»³, то в Правилах дается более четкое определение. Под документом в электронном виде в Правилах понимается структурированная совокупность данных, обрабатываемая с использованием информационных технологий, представляющая собой установленный набор реквизитов, включая реквизиты, содержащие регистрационные данные документа и усиленную квалифицированную электронную подпись.

Таким образом мы имеем требования, приближающие электронный документ к традиционному официальному, юридически значимому документу - наличие установленного набора реквизитов, наличие регистрационных данных, наличие подписи. Причем Правила предусматривают использование именно усиленной квалифицированной электронной подписи, т.е. того вида подписи, при использовании которой документ «признается электронным документом, равнозначным документу на бумажном носителе, подписанному собственноручной подписью»⁴.

Установлено, что перечень видов документов, обмен которыми производится в электронном виде, устанавливается отдельно Правительством России.

Интересно, что в Правилах используется не понятие «электронный документ», а более общее понятие документа в электронном виде, под которым обычно понимают как собственно электронный документ, так и электронный образ (скан) бумажного документа, заверенного электронной подписью.

Возможно именно благодаря усилиям документоведов, постоянно разъясняющих разницу между понятиями «делопроизводство» и «документооборот», в Правилах говорится именно о системах автоматизации делопроизводства, хотя в скобках все-таки упоминаются системы электронного документооборота.

Документы в электронной форме создаются организациями (участниками информационного взаимодействия) в системах СЭД в соответствии с требованиями законодательства России, а также внутренних нормативных правовых актов, «устанавливающих правила (порядок) документирования, документооборота и использования документов». Порядок документирования и организации работы с документами в целом традиционно устанавливается Инструкциями по делопроизводству конкретной организации, вводимыми в действие приказом руководителя организации. Таким образом Инструкция по делопроизводству должна детально регламентировать все делопроизводственные процессы применительно как к традиционным документам на бумажном носителе, так и к документам в электронной форме.

Правила вводят понятие «транспортной шины», то есть коммуникационной системы, обеспечивающей передачу данных. В качестве транспортной шины может выступать специализированная защищенная информационно-телекоммуникационная инфраструктура, существующая на сегодня в виде Системы межведомственного электронного документооборота (МЭДО),⁵ либо сеть общего пользования (Интернет) при условии соблюдения требований законодательства в области информационной безопасности.

При отсутствии возможности передать документ по сети допускается передача документов на съемном носителе, т.е. например на компакт-диске или флешке.

Правила вводят понятие транспортного контейнера, содержавшего передаваемый документ в электронной форме. Понятие контейнера появилось недавно и использовалось при описании технологии выгрузки архивного документа в электронной форме для целей архивного хранения. «Рекомендации по комплектованию, учету и организации хранения электронных архивных документов в архивах организаций» определяют контейнер электронного документа как «упаковка, включающая электронный документ в формате архивного хранения и его метаданные».

Правила определяют следующие компоненты транспортного контейнера:

а) файл описания транспортного контейнера, являющийся обязательным элементом. Состав и структура файла описания транспортного контейнера определяется в соответствии с положениями и регламентами эксплуатации используемой транспортной шины;

б) файл документа в электронном виде, подписанного усиленной квалифицированной электронной подписью (электронными подписями), являющийся обязательным элементом. Формат электронного документа определяется Министерством связи и массовых коммуникаций Российской Федерации и Федеральной службой охраны Российской Федерации в требованиях к организационно-техническому взаимодействию государственных органов и государственных организаций;

Такие требования были утверждены распоряжением Правительства РФ сразу после принятия Положения о МЭДО 2 октября 2009 г. ⁶

в) файл (файлы) электронной подписи, входящий в состав транспортного контейнера в случае подписания документа отсоединенной усиленной квалифицированной электронной подписью, формируемой в виде отдельного файла;

Тут надо отметить общую тенденцию – если раньше файл электронной подписи обычно внедрялся в файл подписываемого документа, то сегодня почти повсеместно используется обособленный файл электронной подписи, который хранится отдельно от файла (или файлов, если документ состоит из нескольких файлов) документа.

г) файл (файлы) приложений к документу в электронном виде, являющийся необязательным элементом. Допускается подписание приложений усиленной квалифицированной электронной подписью в соответствии с требованиями.

Правила пошагово описывают процедуры обмена электронными документами:

а) формирование в системе автоматизированного делопроизводства (СЭД) отправителя документа в виде транспортного контейнера.

При этом формат транспортного контейнера определяется в соответствии с установленными требованиями;

б) перенос транспортного контейнера из СЭД отправителя электронного документа на автоматизированное рабочее место, сопряженное с транспортной шиной (в случае, если система электронного документооборота отправителя электронного документа непосредственно не сопряжена с транспортной шиной).

В большинстве случаев ведомственные СЭД имеют модули (программные коннекторы) для взаимодействия с системой МЭДО или для отправки документов в электронном виде по каналам Интернет непосредственно из СЭД. Пункт б) написан на случай, если по каким-то причинам, например по соображениям безопасности, СЭД не подключена к сети Интернет, то передача документа осуществляется через специализированное рабочее место.

в) направление транспортного контейнера в систему электронного документооборота получателя документа в электронном виде через транспортную шину;

г) получение транспортного контейнера получателем документа в электронном виде, проверка целостности транспортного контейнера, проверка транспортного контейнера на отсутствие вредоносных программ;

Другими словами, полученное сообщение обязательно проверяется антивирусной программой, проверяется можно ли открыть (распаковать) полученное сообщение, читаются ли вложенные в сообщение (контейнер) файлы.

д) перенос транспортного контейнера (при положительном результате проверки) с автоматизированного рабочего места, сопряженного с транспортной шиной, в систему электронного документооборота получателя документа в электронном виде (в случае если система электронного документооборота получателя документа в электронном виде непосредственно не сопряжена с транспортной шиной);

е) извлечение содержимого из транспортного контейнера в системе электронного документооборота получателя документа в электронном виде, проверка действительности электронной подписи и регистрация полученного документа в электронном виде в системе электронного документооборота получателя документа с формированием и направлением отправителю уведомления о регистрации или об отказе в регистрации.

В соответствии с ГОСТ Р 53898-2010 различают два типа технологических сообщений (уведомлений).

• уведомление о доставке и приеме сообщения

• уведомление о регистрации документа в СЭД получателя.

Если документ поступил не по адресу, без приложений, контейнер не распаковывается, какой-то файл не читается, в служебной части сообщения отсутствует или неправильно заполнен какой-то атрибут, то отправителю отсылается уведомление об отказе в регистрации с кодом, соответствующим той или оной ошибке.

Такое оперативно полученное уведомление позволяет отправителю оперативно исправить ошибку и выслать документ повторно.

Каждая организация – участник обмена электронными документами, должна самостоятельно обеспечивать информационную безопасность своих систем СЭД и информационного обмена в рамках своих полномочий, то есть использовать антивирусные программы, обеспечивать защиту СЭД и каналов связи от несанкционированного доступа, реализовывать необходимые мероприятия в области информационной безопасности.

Более детально технология обмена электронными сообщениями описана в ГОСТ Р 53898-2010. Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению..

По сути, Правила содержат всего несколько существенных моментов:

• все государственные структуры с центре и на местах могут и должны обмениваться документами в электронном виде;

• документы могут передаваться как по системе МЭДО, так и по открытым каналам и даже на съемных носителях;

• отправлять и принимать документы можно как непосредственно из СЭД, так и с отдельного специально выделенного и подключенного к каналам связи компьютера;

• документы передаются в виде транспортного контейнера установленного формата;

• получение документа или отказ в его регистрации обязательно подтверждаются технологическими сообщениями (уведомлениями);

• порядок работы с документами в электронной форме должен быть регламентирован в нормативных документах организации, например в инструкции по делопроизводству.

Более детально процесс обмена электронными документами расписан в вышеупомянутом ГОСТ Р 53898-2010. Стандарт детализирует процедуру и форматы обмена электронными документами.

Стандарт устанавливает формат, состав и содержание электронного сообщения, обеспечивающего передачу документов между СЭД организаций всех форм собственности.

Электронное сообщение представляет собой XML-документ определенной структуры и с заданным стандартом составом элементов и их атрибутов и набора дополнительных файлов, являющихся неотъемлемой частью сообщения.

Стандарт также предусматривает возможность подписания документа электронной подписью. Так как стандарт был принят раньше, чем Федеральный закон «Об электронной подписи», в нем везде говорится об использовании «электронной цифровой подписи». При применении стандарта следует, в соответствии с текущими требованиями законодательства, ориентироваться на использование усиленной квалифицированной электронной подписи.

Каждое сообщение (транспортный контейнер) в соответствии с требованиями стандарта, представляет собой XML-документ.

Документ состоит из набора компонентов (зон). Ключевой компонент, обязательный для любого сообщения – это заголовок.

Используемые в сообщении зоны (соответствующие XML элементы) могут быть только из числа типов, определенных в стандарте. Передаваемая в зонах сообщения информация оформляется как вложенные XML элементы второго и последующих уровней иерархии. В сообщении не может быть двух зон одного типа.

Сообщение может иметь следующие зоны:

1. Заголовок. Эта зона содержит служебную информацию, необходимую для правильной передачи и интерпретации всего сообщения в целом. Не надо путать эту зону с традиционным реквизитом «заголовок к тексту», предусмотренным ГОСТ Р 6.30-2003.⁷

2. Основная зона, документ. Содержит как информацию о передаваемом документе (сведения из регистрационно-контрольной карточки на документ: дата документа, его номер, автор, вид документа, наименование документа и др.), так и сам документ в электронном виде (в виде файла, набора файлов).

Стандарт предусматривает следующие основные реквизиты (элементы) зоны «Документ»:

• Адрес – почтовый адрес организации

• Адресат, вид адресата – физическое или юридическое лицо

• Автор, вид автора документа - физическое или юридическое лицо

• Характеристика ограничения доступа к документу (гриф документа).

• Наименование вида документа (приказ, распоряжение и т.д.)

• Тип (исходящий, входящий, внутренний) и вид документа (служебная переписка, письма граждан, распорядительный документ: приказ, распоряжение и т.д.). Здесь же указывается наименование (аннотация), т.е. заголовок к тексту документа, количество листов документа,

• Контакты. В этом поле указываются рабочие и мобильные телефоны, номер факса, адреса электронной почты и web-сайта организации.

• Фамилия, имя, отчество автора документа

• Структурное подразделение и должность автора документа. Название подразделения может быть указано в виде цепочки: управление / департамент / отдел.

• Дополнительный элемент (поле) «OfficialPerson» позволяет указать дополнительные элементы описания должностного лица. При этом такие дополнительные сведения как ученая степень, воинское звание, духовное имя и т.п. указываются в отдельном элементе «Rank».

• Описание организации. Этот элемент содержит как полное, mfr и сокращенное наименование организации, а также аббревиатуру, отражающую организационно-правовую форму (ЗАО, ООО, ГУП), ОГРН и ИНН организации.

• Описание физического лица. В случае, если автор документа – физическое лицо, предусмотрено внесение (передача) слудующих сведений:

  • Индивидуальный номер налогоплательщика

  • Вид документа, идентифицирующего физическое лицо (например, паспорт)

  • Номер документа, идентифицирующего физическое лицо

  • Название организации, выдавшей документ, идентифицирующий физическое лицо

  • Дата выдачи документа, идентифицирующего физическое лицо

• Элемент «Исходящий регистрационный номер документа»

• Ссылка на регистрационный номер и дату документа (или задания, поручения)

• Отдельный элемент содержит историю регистрации документа. В этом поле указываются все ранее присвоенные документу регистрационные номера. Это поле актуально, если документ несколько раз пересылается из одной организации в другую, что не редкость в деятельности государственных органов. Предусмотрено, что это поле может содержать уникальный идентификационный номер документа в СЭД организации, что позволяет однозначно определить документ по его номеру.

• Регистрационный номер и дата регистрации документа. Используется при отправке уведомления о получении документа.

• Дата подписания документа.

• Номер и дата поручения по документу

• Информация о согласовании (утверждении) документа. Этот элемент может иметь несколько значений? Согласовано, Утверждено, Согласовано с замечаниями, Отклонено.

• Информация об исполнителе (составителе) документа

3. Зона «Задания». Содержит информацию о выданных заданиях на исполнение и обработку документа (в виде резолюций, поручений, сопроводительных писем, напоминаний и т.д.) – как в виде сведений (полей) из регистрационно-контрольной карточки (РКД), так и, возможно, в виде вложенного файла или набора файлов.

4. Зона «Дополнительные материалы». Содержит информацию о дополнительных (справочных) материалах к документу, которые разъясняют отдельные, затронутые в документе вопросы (в виде дополнительных документов, писем, справок и пр.).

5. Зона «Расширение». Эта зона служит для передачи сведений, не регламентированных стандартом. Разработчики конкретной СЭД или группа разработчиков нескольких СЭД, могут использовать эту зону для того, чтобы передавать дополнительные специфические сведения, которые могут потребоваться в рамках обмена документами между группой учреждений.

При отсылке уведомления о получении, регистрации документа или отказе в регистрации, используется отдельная зона – «Уведомление». Эта зона содержит ответную информацию о доставке сообщения, об ошибках приема и интерпретации сообщения, о регистрации полученного документа и др. Обычно эта зона передается только с обязательной зоной «заголовок» и, при необходимости, с зоной «расширение».

Стандарт не регламентирует такие чисто делопроизводственные вопросы, какие документы передаются в зоне «документ», какие – в зоне «задание» или «дополнительные материалы», куда относить сопроводительное письмо, поручение руководителя и т.п. На практике эти вопросы должны регламентироваться инструкцией по делопроизводству конкретной организации, что может вызвать определенные сложности при автоматизированной регистрации поступающих документов.

Порядок обмена документами в электронной форме приводится в таблице 1.

Стандарт дает техническое описание XML-формата, которое позволяет IT-специалистам настроить выгрузку и загрузку документов СЭД в соответствии со стандартом. Схема сообщения, обеспечивающая его автоматизированную проверку на соответствие стандарту, дана в приложении А к стандарту.

В чем значение ГОСТ Р 53898-2010. Системы электронного документооборота. Взаимодействие систем управления документами. Требования к электронному сообщению?

Десятки компаний-разработчиков СЭД предлагают свои решения, а многие организации используют специфические, разработанные на заказ решения в сфере автоматизации делопроизводства и работы с документами. Все эти решения до недавнего времени были несовместимы друг с другом, проектировались как «вещь в себе», и только с началом внедрения системы МЭДО в конце 2009 года встал вопрос об организации их взаимодействия в едином формате. И только с появлением в конце 2010 года ГОСТ Р 53898-2010 мы получили единые требования к электронному сообщению и теперь любая СЭД, умеющая отправлять и получать документы в соответствии с этим стандартом, может взаимодействовать с любой другой СЭД, также соответствующей данному стандарту.

Но ГОСТ – это рекомендательный документ, он не является обязательным к применению, вот почему так важно появление новых Правил, которые делают обязательным организацию обмена документами в электронной форме для государственных структур как федерального уровня, так и в субъектах Российской Федерации.

Новые Правила – это еще один шаг вперед в деле организации работы с документами в электронной форме, повышения эффективности и оперативности работы государственного аппарата в целом.

1. С автором можно связаться по адресу: kouznets@yandex.ru
2. Постановление Правительства РФ от 25.12.2014 № 1494 «Об утверждении Правил обмена документами в электронном виде при организации информационного взаимодействия».
3. ГОСТ Р 7.0.8-2013. Национальный стандарт Российской Федерации. Система стандартов по информации, библиотечному и издательскому делу. Делопроизводство и архивное дело. Термины и определения (утв. Приказом Росстандарта от 17.10.2013 № 1185-ст).
4. Федеральный закон от 06.04.2011 № 63-ФЗ «Об электронной подписи» (от 28.06.2014), ст. 6.
5. Создана в соответствии с постановлением Правительства РФ от 22.09.2009.№ 754 «Об утверждении Положения о системе межведомственного электронного документооборота» (ред. 06.04.2013)
6. Распоряжение Правительства РФ от 02.10.2009 № 1403-р «Технические требования к организации взаимодействия системы межведомственного электронного документооборота федеральных органов исполнительной власти»
7. См. ГОСТ Р 6.30-2003. Унифицированная система организационно-распорядительной документации. Требования к оформлению документов. Реквизит 18.