Надзор в области защиты населения и территорий от ЧС

Одной из основных задач единой государственной системы предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций (ЧС) является создание резервов финансовых и материальных ресурсов для ликвидации чрезвычайных ситуаций. Контроль над накоплением, хранением и использованием запасов, а также организационно-методическое руководство осуществляется МЧС в соответствии с Административным регламентом № 359^[1]. В статье рассмотрен порядок проведения организаций на предмет проверок соблюдения законодательства о гражданской обороне.

В силу ст. 1, 2, 6 Федерального закона № 28-ФЗ^[2] гражданская оборона представляет собой систему мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории Российской Федерации от опасностей, возникающих при ведении военных действий, а также при возникновении ЧС природного и техногенного характера. Одной из основных задач в области гражданской обороны является предоставление населению убежищ и средств индивидуальной защиты (СИЗ).

В соответствии со ст. 6 Федерального закона № 28-ФЗ порядок создания убежищ и иных объектов гражданской обороны, а также порядок накопления, хранения и использования в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств определяет Правительство РФ. В настоящее время они утверждены постановлениями от 29.11.1999 № 1309, 27.04.2000 № 379.

На организации в рамках мероприятий по гражданской обороне возлагаются обязанности по созданию и содержанию в целях гражданской обороны запасов материально-технических, продовольственных, медицинских и иных средств (ст. 9 Федерального закона № 28-ФЗ).

На основании ст. 13 Федерального закона № 28-ФЗ, указов Президента РФ от 11.07.2004 № 868, от 30.09.2011 № 1265 контроль и надзор за соблюдением законодательства о гражданской обороне возложены на МЧС.

Что является предметом государственного надзора, осуществляемого МЧС?

Согласно ст. 4 Административного регламента № 359 предмет государственного надзора – проверка выполнения федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов РФ, органами местного самоуправления, организациями, а также должностными лицами и гражданами требований в области защиты населения и территорий от ЧС природного и техногенного характера, установленных нормативными правовыми актами РФ.

Так, организация обеспечения населения средствами индивидуальной защиты (СИЗ) регламентирована Приказом МЧС РФ от 01.10.2014 № 543. Данный документ вступил в силу с 16.03.2015, до него действовал аналогичный – Приказ МЧС РФ от 21.12.2005 № 993. В соответствии с вышеприведенными документами обеспечению СИЗ подлежит население, проживающее на территориях в пределах границ зон:

• защитных мероприятий, устанавливаемых вокруг комплекса объектов по хранению и уничтожению химического оружия;
• возможного радиоактивного и химического загрязнения (заражения), устанавливаемых вокруг радиационно, ядерно и химически опасных объектов.

Приобретение СИЗ должно осуществляться посредством создания материальных резервов защитных средств. Федеральные органы исполнительной власти формируют указанный резерв для работников данных органов и организаций, находящихся в их ведении. Органы исполнительной власти субъектов РФ создают резерв СИЗ для работников этих органов, работников органов местного самоуправления и организаций, находящихся в их ведении соответственно, а также неработающего населения соответствующего субъекта РФ, проживающего на территориях в пределах границ вышеперечисленных выше зон. Организации закупают СИЗ для работников названных организаций.

Накопление СИЗ осуществляется заблаговременно в мирное время в запасах материально-технических средств и резервах материальных ресурсов для ликвидации ЧС федеральных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления и организаций

В Приказе МЧС РФ № 543 приведены нормативы обеспеченности СИЗ. Так, в документе установлено, что накопление запасов (резервов) СИЗ органов дыхания осуществляется для работников организаций и отдельных категорий населения, работающих (проживающих) на территориях в пределах границ зон возможного химического заражения из расчета на 100% их общей численности. Количество запасов (резервов) противогазов фильтрующих увеличивается на 5% от их потребности для обеспечения подбора по размерам и замены неисправных. Аналогичные нормы были регламентированы ранее действовавшим Приказом МЧС РФ № 993.

Как указали арбитры в Постановлении ФАС ЗСО от 09.08.2012 по делу № А67-4826/2011, несоблюдение данного требования является нарушением законодательства о гражданской обороне.

В отношении каких субъектов осуществляются проверки МЧС?

Законодательство о гражданской обороне устанавливает определенные требования и обязанности в отношении федеральных органов исполнительной власти РФ, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления, организаций, должностных лиц и граждан. Так, в соответствии с п. 9 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны[3] органы исполнительной власти субъектов РФ и органы местного самоуправления на соответствующих территориях должны осуществлять контроль над созданием объектов гражданской обороны и поддержанием их в состоянии постоянной готовности к использованию. Поскольку в отношении данных субъектов установлены определенные требования и обязанности, должностные лица территориальных органов ГУ МЧС вправе в пределах своих полномочий осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны как органами исполнительной власти субъектов РФ, так и органами местного самоуправления.

В качестве примера приведем Постановление Томского областного суда от 29.09.2014 № 4а-376/2014, в котором к ответственности по ч. 1 ст. 20.7 КоАП РФ было привлечено Росимущество за несоблюдение законодательство о гражданской обороне.

Исходя из п. 2 Порядка создания убежищ и иных объектов гражданской обороны к объектам гражданской обороны относятся убежища, противорадиационные укрытия, специализированные складские помещения для хранения имущества гражданской обороны, санитарно-обмывочные пункты, станции обеззараживания одежды и транспорта, а также иные объекты, предназначенные для обеспечения проведения мероприятий по гражданской обороне.

В соответствии с п. 1.2 Правил эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны^[4] данные правила должны выполняться при эксплуатации в режиме повседневной деятельности, в военное время, при угрозе и возникновении ЧС природного и техногенного характера защитных сооружений гражданской обороны – убежищ и противорадиационных укрытий, которые являются объектами гражданской обороны.

Согласно п. 3.2.1 указанных правил при эксплуатации защитных сооружений гражданской обороны в режиме повседневной деятельности должны выполняться:

• требования по обеспечению постоянной готовности помещений к переводу их в установленные сроки на режим защитных сооружений;
• условия, необходимые для безопасного пребывания укрываемых в защитных сооружениях гражданской обороны как в военное время, так и в условиях чрезвычайных ситуаций мирного времени.

Признавая Росимущество виновным в совершении правонарушения, предусмотренного ч. 1 ст. 20.7 КоАП РФ, суд исходил из того, что обязанность по контролю за распоряжением, использованием по назначению, сохранностью объектов гражданской обороны возложена на данное юридическое лицо. Названные объекты находятся в федеральной собственности, не передавались в оперативное управление, хозяйственное ведение или в пользование в целях сохранения объекта и имущества гражданской обороны каким-либо организациям, следовательно, Росимущество было обязано исполнять свои обязанности по их сохранности. Юридическим лицом не были обеспечены своевременное техническое обслуживание и ремонт, содержание в состоянии, пригодном к использованию по предназначению в соответствии с требованиями нормативных технических документов защитных сооружений гражданской обороны.

Доводы о том, что предметом проверки могло быть только имущество, принадлежащее Росимуществу в субъекте РФ на праве оперативного управления, и о неверном применении ст. 210 ГК РФ судом были отклонены.

На основании Постановления Верховного Совета РФ от 27.12.1991 № 3020-1 объекты гражданской обороны, предназначенные для использования в особый период, являются имуществом учреждения, финансирование которого осуществляется из республиканского бюджета, и такие объекты относятся исключительно к федеральной собственности.

Какой срок установлен для проверок, проводимых МЧС?

Административный регламент № 359, в соответствии с которым осуществляются проверки, проводимые территориальными органами ГУ МЧС, разработан на основании положений Федерального закона от 26.12.2008 № 294-ФЗ «О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля».

Согласно ст. 13 Федерального закона № 294-ФЗ срок проверок (документарных и выездных) не может превышать 20 рабочих дней. В отношении одного субъекта малого предпринимательства общий срок проведения плановой выездной проверки в год не может превышать 50 часов – для малого предприятия и 15 – для микропредприятия.

В исключительных случаях, связанных с необходимостью проведения сложных и (или) длительных исследований, испытаний, специальных экспертиз и расследований, на основании мотивированных предложений должностных лиц надзорных органов, проводящих плановую выездную проверку, срок проведения плановой выездной проверки может быть продлен руководителем надзорного органа, но не более чем на 20 рабочих дней, а в отношении малых предприятий и микропредприятий – не более чем на 15 часов.

Срок проведения документарной и выездной проверок в отношении юридического лица, осуществляющего свою деятельность на территориях нескольких субъектов РФ, устанавливается отдельно по каждому филиалу, представительству юридического лица, при этом общий срок проведения проверки не может превышать 60 рабочих дней.

Аналогичные нормы приведены в п. 20 – 22 Административного регламента № 359.

Что является предметом документарной проверки?

В соответствии с п. 60 Административного регламента № 359 предметом документарной проверки являются сведения, содержащиеся в документах проверяемых организаций и учреждений, устанавливающие их организационно-правовую форму, права и обязанности по гражданской обороне, документы, используемые при осуществлении их деятельности и связанные с исполнением ими обязательных требований, исполнением предписаний надзорных органов.

Организация документарной проверки (как плановой, так и внеплановой) осуществляется по месту нахождения территориального органа ГУ МЧС.

В случае если достоверность сведений, содержащихся в документах, имеющихся в распоряжении МЧС, вызывает обоснованные сомнения либо эти сведения не позволяют оценить исполнение организацией обязательных требований в области гражданской обороны, надзорный орган направляет в адрес субъекта надзора мотивированный запрос с требованием представить иные необходимые для рассмотрения в ходе проведения документарной проверки документы. К запросу прилагается заверенная печатью копия распоряжения руководителя органа надзора или его заместителя о проведении проверки.

Обратите внимание

В течение 10 рабочих дней со дня получения мотивированного запроса юридическое лицо, индивидуальный предприниматель обязаны направить в надзорный орган указанные в запросе документы (п. 63 Административного регламента № 359).

В каких случаях проводится внеплановая проверка МЧС?

В силу ст. 10 Федерального закона № 294-ФЗ предметом внеплановой проверки является соблюдение юридическим лицом в процессе осуществления деятельности обязательных требований и требований, установленных законодательством по гражданской обороне:

• в целях предотвращения причинения вреда жизни, здоровью граждан;
• по обеспечению безопасности государства;
• по предупреждению возникновения чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, по ликвидации последствий причинения такого вреда.

Так, исходя из п. 55 Административного регламента № 359 внеплановые проверки проводятся, в частности, на основании:

• распоряжения руководителя надзорного органа, изданного в соответствии с поручениями Президента РФ, Правительства РФ;
• требования прокурора по поступившим в органы прокуратуры материалам и обращениям.

В качестве примера одного из оснований для проведения внеплановой проверки рассмотрим Постановление ФАС УО от 11.11.2013 № Ф09-9787/13. Так, на рассмотрение суда был вынесен анализ результатов проведения контрольного мероприятия проводимого в администрации сельского поселения одного из субъектов РФ.

В соответствии с Указом Президента РФ от 17.07.2012 № 1015 «О мерах по ликвидации последствий стихийного бедствия – наводнения в Краснодарском крае» во всех зонах возможного затопления (подтопления) на территории РФ было рекомендовано в установленный срок проверить наличие средств, предназначенных и выделяемых для эвакуационных мероприятий и ликвидации ЧС. В ходе проверки было выявлено 47 нарушений законодательства о гражданской обороне. Приведем некоторые из них. Администрацией сельского поселения:

• не создано содержание и не организована деятельность аварийно-спасательных служб и (или) аварийно-спасательных формирований на территории поселения;
• не организованы накопление, освежение СИЗ;
• не проведены комплексные учения (тренировки) по действиям при возникновении ЧС;
• не обеспечены работники органа местного самоуправления и созданных ими муниципальных предприятий и учреждений дополнительными патронами к противогазам для защиты от аварийно химически опасных веществ на 40% от их общей численности.

Суд отметил, что администрация сельского поселения была уведомлена о проведении внеплановой выездной проверки в соответствии с пп. 2 п. 2 ст. 20 Федерального закона № 294-ФЗ. Акт проверки вручен учреждению в день составления, что подтверждается входящей отметкой заявителя на акте. Поскольку доказательств соблюдения требований законодательства о гражданской обороне администрацией сельского поселения не было представлено, учреждение было привлечено к административной ответственности.

Каковы размеры штрафов за выявленные нарушения?

Обращаем внимание читателей, что невыполнение установленных законодательством РФ специальных правил, касающихся эксплуатации технических систем управления гражданской обороны и объектов гражданской обороны, использования и содержания систем оповещения, средств индивидуальной защиты, другой специальной техники и имущества гражданской обороны влечет наложение административного штрафа (ч. 1 ст. 20.7 КоАП РФ):

• на должностных лиц – в размере от 5 000 до 10 000 руб.;
• на юридических лиц – от 50 000 до 100 000 руб.

Невыполнение мероприятий по подготовке к защите и по защите населения, материальных и культурных ценностей на территории РФ от опасностей, возникающих при ведении военных действий или вследствие этих действий, влечет наложение административного штрафа (ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ):

• на должностных лиц – в размере от 10 000 до 20 000 руб.;
• на юридических лиц – от 100 000 до 200 000 руб.

Необходимо отметить, что в соответствии с ч. 2 ст. 2.1 КоАП РФ юридическое лицо признается виновным в совершении административного правонарушения, если установлено:

• что у него имелась возможность для соблюдения правил и норм, за нарушение которых КоАП РФ или законами субъекта РФ предусмотрена административная ответственность;
• что данным лицом не были приняты все зависящие от него меры по их соблюдению.

Доводы о том, что у юридического лица отсутствуют денежные средства (бюджетное финансирование) для исполнения требований законодательства о гражданской обороне, не являются убедительным фактом в суде для того, чтобы избежать привлечения к административной ответственности в виде наложения штрафных санкций.

В качестве примера приведем Постановление ВС РФ от 17.10.2014 № 11-АД14-23, в котором Государственная инспекция труда по субъекту РФ (далее – инспекция) была признана виновной в совершении административного правонарушения, предусмотренного ч. 2 ст. 20.7 КоАП РФ, и подвергнута административному наказанию в виде административного штрафа в размере 100 000 руб.

Вменяемое ей нарушение состояло в том, что работники инспекции не обеспечены СИЗ , медицинскими средствами индивидуальной защиты. Как уже было отмечено выше, к числу основных мероприятий по гражданской обороне, осуществляемых в целях решения задачи, связанной с предоставлением населению убежищ и средств индивидуальной защиты, относится обеспечение выдачи населению СИЗ и предоставления средств коллективной защиты в установленные сроки.

В качестве обоснования суду было предъявлен факт того, что у учреждения не было возможности исполнить все предписания МЧС в виду отсутствия необходимого количества денежных средств на приобретение СИЗ.

При рассмотрении спора, вынесенного на рассмотрение Верховного Суда, было установлено, что Инспекция в субъекте РФ является государственным органом, находящимся в подчинении Роструда. Финансирование расходов на ее содержание осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете, в соответствии с бюджетной сметой, утверждаемой Рострудом. Как следует из представленных Рострудом документов, для инспекции было выделено дополнительное финансирование на приобретение СИЗ для сотрудников учреждения. Однако в полном объеме работники инспекции такими средствами не были обеспечены. Повторных обращений по вопросу выделения денежных средств на приобретение СИЗ в Роструд со стороны инспекции не поступало.

При данных обстоятельствах судебными инстанциями обоснованно было признано, что принятые инспекцией меры не являлись исчерпывающими, в связи с чем она была привлечена к административной ответственности виде наложения штрафных санкций.

* * *

Кратко сформулируем основные выводы:

1. Требования, установленные законодательством РФ по гражданской обороне, являются обязательными для исполнения не только государственными (муниципальными) учреждениями, но и федеральными органами исполнительной власти РФ, органами исполнительной власти субъектов РФ и органами местного самоуправления.
2. В целях защиты населения от чрезвычайных ситуаций создаются и используются соответствующие материальные резервы. К таковым, в частности, относятся приобретение СИЗ для работников учреждений. Финансирование расходов, связанных с их созданием, хранением и обслуживанием, осуществляется счет средств, имеющихся у учреждения на ведения их деятельности
3. Контроль и надзор за соблюдением законодательства о гражданской обороне возложен на МЧС. Должностные лица территориальных органов ГУ МЧС вправе в пределах своих полномочий осуществлять проверку выполнения установленных требований в области гражданской обороны как федеральных органов исполнительной власти РФ, так и обычных учреждений вне зависимости от их сферы деятельности.
4. За невыполнение требований и мероприятий в области гражданской обороны ст. 20.7 КоАП РФ установлена административная ответственность.

[1] Административный регламент Министерства Российской Федерации по делам гражданской обороны, чрезвычайным ситуациям и ликвидации последствий стихийных бедствий исполнения государственной функции по осуществлению государственного надзора в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, утв. Приказом МЧС РФ от 26.06.2012 № 359.

[2] Федеральный закон от 12.02.1998 № 28-ФЗ «О гражданской обороне».

[3] Утвержден Постановлением Правительства РФ от 29.11.1999 № 1309.

[4] Утверждены Приказом МЧС РФ от 15.12.2002 № 583.

Источник: Журнал "Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений"