Налоговая политика до 2018 года

27 июля 2015 года на сайте Минфина были опубликованы Основные направления налоговой политики РФ на 2016 год и на плановый период 2017 и 2018 годов (далее – Основные направления налоговой политики). Это уже стало традицией – определять действие власти в области налогообложения и налогового администрирования на ближайшие три года.

Напомним, что этот документ не является нормативным, при этом он дает возможность понять вектор движения в данной области. Об основных положениях документа читайте в предложенном материале.

Заявлен главный вектор развития налоговой политики Российской Федерации до 2018 года: в течение очередного трехлетнего периода приоритетом Правительства РФ останется недопущение какого‑либо увеличения налоговой нагрузки на экономику.

Это должно, наверное, радовать всех субъектов предпринимательской деятельности. При этом хотелось бы, чтобы налоговая нагрузка не просто не увеличивалась, а поэтапно снижалась. В ближайшие три года такой конкретной задачи не ставится.

Текущее положение дел в области налоговой политики

Прежде чем строить планы на будущее, надо понять, на каком этапе развития мы находимся сейчас. Как и в предыдущем аналогичном документе, в Основных направлениях налоговой политики дан анализ налоговой нагрузки и налоговых условий ведения предпринимательской деятельности в российской экономике и зарубежных странах.

Принципиально структура налоговых поступлений в России по сравнению с прошлыми годами не изменилась: по прежнему доходы от налогов и пошлин, связанных с обложением нефти, газа и нефтепродуктов, составляют в среднем около трети от общей величины налоговых изъятий в ВВП^{^[1]}. Таким образом, налогообложение нефтегазового сектора стабильно обеспечивает около трети совокупных доходов.

Стабильно высокий уровень налоговой нагрузки наблюдается по следующим налогам: НДФЛ, НДС, налогу на прибыль, акцизам.

По сравнению с экономиками других стран уровень налоговой нагрузки в экономике России (по данным МВФ) выше, чем в странах БРИКС и Евразийского экономического союза (исключения – Бразилия и Беларусь, в которых показатель налоговой нагрузки выше, чем в России).

Это свидетельствует о более низкой конкурентоспособности России в данном аспекте, чем в указанных странах. Именно поэтому, а также исходя из необходимости улучшения инвестиционного климата и создания условий для экономического роста, было принято решение не допускать увеличения налоговой нагрузки в стране в ближайшие годы, а по возможности – использовать все имеющиеся возможности для ее снижения (в первую очередь, для малого бизнеса и новых инвестиционных проектов).

Что касается налоговых условий ведения предпринимательской деятельности в России, то в отчете DoingBusiness – 2015, который оценивает условия ведения деятельности по итогам 2013 года, Российская Федерация занимает 62‑ю позицию:

по агрегированному значению индикатора «Налогообложение» – 49‑е место;
по индикатору «Регистрация предприятий» – 34‑е место.

По итогам 2012 года Россия соответственно занимала 92‑е место в общем рейтинге, 56‑е место («Налогообложение») и 88‑е место («Регистрация предприятий»).

В Основных направлениях налоговой политики сделан анализ принятых решений в области налоговой политики и их последствий. Приведем ключевые моменты этого анализа. Основные итоги реализации налоговой политики приведены в приложении 1 к названному документу.

Консолидированные группы налогоплательщиков в 2012 – 2014 годах. Как уже отмечалось в предыдущем аналогичном документе, изменения в налоговом законодательстве, позволяющие создавать КГН, затронули интересы субъектов РФ, бюджеты которых получали доходы от налога на прибыль, не соответствующие объективным показателям экономической активности на территории таких субъектов – численности работающих и стоимости основных фондов.

В 2014 году были внесены изменения в законодательство о налогах и сборах, направленные на приостановление процесса создания новых и расширения действующих КГН в 2015 году. При принятии этого решения предполагалось, что на протяжении 2015 года будет проведен анализ их деятельности и влияния на доходы бюджетов, а также сформулирована дальнейшая стратегия по отношению к таким группам. Изменения внесены Федеральным законом № 366‑ФЗ^{^[2]}. Участники КГН, договоры о создании которых зарегистрированы в 2014 году, будут применять особый порядок определения налогооблагаемой прибыли и исчисления налога на прибыль организаций, начиная с отчетных (налоговых) периодов 2016 года.

Налоговый маневр в нефтяном секторе. Последние несколько лет в России проводится реформа налогообложения в нефтяной сфере: декларировались различные цели и делались разные шаги в налоговой политике.

Как сказано в Основных направлениях налоговой политики, уже в начале 2014 года стало очевидно, что комплексную модернизацию отрасли, по итогам которой выравнивание пошлин на темные нефтепродукты и нефть привело бы к уменьшению масштабов неэффективной нефтепереработки, к началу 2015 года завершить не удастся.

Налоговый маневр 2014 года состоял в снижении предельной ставки экспортной пошлины на нефть с 59% в 2014 году до 30% в 2017 году при одновременном увеличении базовой ставки НДПИ на нефть с 493 руб. за тонну в 2014 году до 919 руб. в 2017 году. Также были увеличены ставки экспортных пошлин на нефтепродукты и снижены ставки акцизов на моторные топлива.

Освобождение от налога на имущество организаций движимого имущества. В 2012 году в Налоговый кодекс были внесены изменения, согласно которым из объекта обложения налогом на имущество организаций были исключены объекты движимого имущества, принятые на учет в качестве объектов основных средств с 1 января 2013 года. Планировалось таким образом простимулировать обновление оборудования без существенных потерь для бюджета, а также в ближайшее время перейти на налогообложение недвижимого имущества организаций по кадастровой стоимости, что вообще исключает движимое имущество из‑под налогообложения.

На практике указанные новшества позволили вывести из‑под налогообложения не только старое оборудование, но и вновь принятое на учет в результате реорганизации, перепродажи и иной передачи между организациями, сопровождавшейся постановкой оборудования на учет.

Для исправления ситуации и предотвращения уклонения от налогообложения в 2014 году была принята норма, которая полностью исключала из объекта налогообложения основные фонды, относящиеся к 1 – 2‑й амортизационным группам (Федеральный закон № 366‑ФЗ). Освобождение прочего движимого имущества, принятого к учету после 1 января 2013 года, от налогообложения не допускалось, если такое принятие к учету производилось в результате реорганизации или ликвидации юридических лиц либо в результате передачи имущества между взаимозависимыми лицами.

Однако новые поправки вызвали проблемы: проведение реорганизации юридического лица в условиях действующего законодательства приводит к налогообложению имущества даже в тех случаях, когда это имущество ранее правомерно освобождалось, а передача имущества от взаимозависимого лица не обязательно является признаком злоупотребления (например, при осуществлении централизованных закупок оборудования через зависимое лицо). Таким образом, необходим дальнейший мониторинг ситуации и с учетом обязательства по неповышению налоговой нагрузки разработка вариантов модификации этой нормы.

Налоговые расходы бюджетов бюджетной системы РФ. Анализ налоговых расходов – это количественный анализ всех ранее принятых решений в области налоговой политики в отношении предоставления налоговых льгот и преференций.

Ранее ставилась цель провести инвентаризацию всех имеющихся льгот по всем налогам и сборам.

Согласно отчетности ФНС с 2011 по 2013 год сумма налоговых расходов увеличилась в 1,3 раза – с 1 491,5 млрд руб. до 1 930,5 млрд руб.

Основные меры в области налоговой политики до 2018 года

Как уже было заявлено выше, на ближайшие три года не планируется повышение налоговой нагрузки.

Отметим, что перечисленные ниже меры уже частично реализуются в виде принятых законов.

Легализация капиталов и активов, в том числе их возврат в РФ

В рамках исполнения Послания Президента РФ предполагается внесение изменений в законодательство РФ, предусматривающих добровольное декларирование физическими лицами имущества (счетов и вкладов в банках) с предоставлением гарантий безопасности со стороны государства – амнистия капиталов.

8 июня 2015 года вступили в силу:

– Федеральный закон от 08.06.2015 № 140‑ФЗ «О добровольном декларировании физическими лицами активов и счетов (вкладов) в банках и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»;

– Федеральный закон от 08.06.2015 № 150‑ФЗ «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ и статью 3 Федерального закона «О внесении изменений в части первую и вторую Налогового кодекса РФ (в части налогообложения прибыли контролируемых иностранных компаний и доходов иностранных организаций)» (далее – Федеральный закон № 150‑ФЗ).

Декларация может быть представлена в налоговый орган по месту жительства (месту пребывания) декларанта либо в ФНС в период с 1 июля по 31 декабря 2015 года.

Антикризисные меры

В условиях сложной экономической ситуации предлагается ряд антикризисных мер со стороны государства (см. таблицу).

Антикризисная мера	Практическая реализация
Льготы по налогу на прибыль организаций для новых производств («гринфилды» и специальные инвестиционные контракты)
Расширение прав субъектов РФ посредством предоставления всех необходимых инструментов для проведения политики экономического развития на своей территории	Разработан проект федерального закона, направленный на предоставление по решению субъектов РФ налоговых льгот вновь создаваемым предприятиям промышленности («гринфилдам») в пределах общего объема осуществляемых ими капитальных затрат по аналогии со льготами для Дальнего Востока: – снижение до 10% ставки налога на прибыль организаций в части, поступающей в бюджет субъекта РФ; – 0% – в части, поступающей в федеральный бюджет; – ряд других норм. Планируемое вступление в силу указанных норм – 2016 год
Увеличение первоначальной стоимости амортизируемого имущества для целей налогообложения
Повышение порогового значения стоимости амортизируемого имущества вплоть до 80 тыс. – 100 тыс. руб.	Стоимость амортизируемого имущества увеличена до 100 тыс. руб. для объектов, введенных в эксплуатацию начиная с 1 января 2016 года (Федеральный закон № 150‑ФЗ)
Налоговое стимулирование развития малого предпринимательства через специальные налоговые режимы
Расширение перечня видов деятельности, в отношении которых может применяться ПСН	С 1 января 2016 года будет увеличено количество видов предпринимательской деятельности, в отношении которых можно применять ПСН, с 47 до 63 (Федеральный закон от 13.07.2015 № 232‑ФЗ «О внесении изменений в статью 12 части первой и часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации» (далее – Федеральный закон № 232‑ФЗ))
Распространение права на применение двухлетних «налоговых каникул» по УСНО и ПСН на деятельность в сфере бытовых услуг	Принятые поправки вступят в силу с 1 января 2016 года (Федеральный закон № 232‑ФЗ)
Предоставление субъектам РФ права снижать ставки налога для налогоплательщиков, применяющих УСНО с объектом налогообложения в виде доходов, с 6 до 1% в зависимости от категорий налогоплательщиков и видов предпринимательской деятельности	Принят Федеральный закон № 232‑ФЗ, который вводит указанную норму с 1 января 2016 года
Предоставление права представительным органам муниципальных образований, законодательным органам городов федерального значения Москвы, Санкт-Петербурга и Севастополя снижать ставки ЕНВД с 15 до 7,5% в зависимости от категорий налогоплательщиков и видов предпринимательской деятельности	Данная норма начнет действовать с 1 октября 2015 года (Федеральный закон № 232‑ФЗ)
Патент для самозанятых физических лиц, не имеющих наемных работников
Введение регистрации по принципу «одного окна» для самозанятых лиц (не имеющих наемных работников и осуществляющих отдельные виды деятельности) возможно без получения статуса индивидуального предпринимателя	–
Авансовые платежи по налогу на прибыль организаций
Повышение порога по выручке, которая позволяет уплачивать авансовые платежи по налогу на прибыль организаций только по итогам квартала, в 1,2 – 1,5 раза	С 1 января 2016 года пороговое значение выручки увеличено с 10 млн до 15 млн руб. за квартал, для вновь созданных организаций с 1 млн до 5 млн руб. в месяц и с 3 млн до 15 млн руб. за квартал (Федеральный закон № 150‑ФЗ)
Учет процентных платежей в целях налогообложения
Снижение на 2015 год до 0 минимальной величины процентной ставки по займам между взаимозависимыми лицами, совершаемым внутри России (Федеральный закон от 08.03.2015 № 32‑ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации»). Продление действия этой меры возможно при придании ей постоянного характера. Рассмотрение вопроса о введении в законодательство о налогах и сборах присутствующего в налоговом законодательстве других стран понятия займа, направленного на капитализацию дочерних предприятий	–
Применение НДС к авансовым платежам
Упрощение начисления и принятия к вычету НДС, уплаченного в составе аванса, а также решение ряда других вопросов, связанных с соотношением НДС, начисленного при получении авансового платежа, и НДС, начисленного при фактической отгрузке товара, выполнении работы, оказании услуги	–
Порядок освобождения от акцизов при экспорте подакцизных товаров
Упрощение процедуры подтверждения обоснованности освобождения от уплаты акциза при экспорте по аналогии с подтверждением обоснованности применения ставки НДС в размере 0% при экспорте. Предлагается освобождать крупнейших налогоплательщиков от уплаты акцизов по товарам, реализуемым на экспорт, без предоставления банковских гарантий	–
Контроль за трансфертным ценообразованием по внутрироссийским сделкам
– увеличение суммового порога, при превышении которого внутрироссийские сделки будут признаваться контролируемыми, с 1 млрд руб. до 2 – 3 млрд руб. с последующей периодической индексацией в зависимости от уровня инфляции; – введение суммового критерия или иного критерия существенности в целях представления документации или в целях проведения (непроведения) контроля (например, если сумма доходов по сделке (группе сделок) составляет менее 5% от суммы доходов по совершенным за соответствующий календарный год сделкам между сторонами этой сделки (группы сделок), но не превышает 10 млн руб.); – корректировка условий, при соблюдении которых сделки не признаются контролируемыми с целью учета степени значимости обособленных подразделений: предлагается не признавать контролируемыми внутрироссийские сделки налогоплательщиков, у которых есть обособленные подразделения, не оказывающие существенного влияния на деятельность налогоплательщика	–
Упрощение порядка возмещения НДС при экспорте
Установить порядок вычета сумм НДС по товарам (работам, услугам, имущественным правам), используемым для осуществления операций по реализации товаров (работ, услуг), НДС по ставке в размере 0%, в порядке, аналогичном порядку, применяемому по товарам, используемым для осуществления операций по реализации товаров, облагаемых НДС по ставкам в размере 10 и 18%	–

Налогообложение доходов физических лиц

Предполагается уточнение порядка освобождения отдельных видов доходов от обложения НДФЛ, в том числе при увольнении гражданских служащих, военнослужащих и судей, при получении доходов в иностранной валюте, уточнение отдельных положений по налогообложению выигрышей в лотереи.

Совершенствование порядка обложения НДС

НДС является одним из самых сложных налогов, его совершенствование происходит постоянно, не будут исключением и предстоящие три года.

Преследуемые цели	Предполагаемые меры
Сокращение срока возмещения НДС и отвлечения оборотных средств	– распространение на операции, облагаемые по ставке в размере 0%, общего порядка применения налоговых вычетов по мере постановки приобретенных товаров (работ, услуг) на учет и получения от поставщиков счетов-фактур; – предоставление права на применение заявительного порядка возмещения налогоплательщикам, предоставившим поручительство материнской компании, у которой совокупная сумма НДС, акцизов, налога на прибыль организаций, НДПИ, уплаченная за три календарных года, предшествующие году, в котором подается заявление о применении заявительного порядка, без учета сумм налогов, уплаченных в связи с перемещением товаров через границу РФ и в качестве налогового агента, составляет не менее 10 млрд руб.
Обеспечение единообразного толкования норм НК РФ	– установление порядка определения налоговой базы в отношении исчисления НДС при получении авансов в рамках договоров, заключенных в иностранной валюте (условных единицах), оплата по которым производится в рублях; – установление права налоговых агентов принимать к вычету сумму НДС, перечисленную в составе авансового платежа, по аналогии с налогоплательщиками; – уточнение нормы НК РФ, касающейся вычетов по имущественным правам
Противодействие неправомерному возмещению НДС и занижению налоговой базы	– освобождение от налогообложения операции по реализации макулатуры; – установление обязанности при реорганизации юридического лица восстанавливать НДС по имуществу, передаваемому правопреемнику, не являющемуся плательщиком НДС; – уточнение размера НДС, подлежащего восстановлению покупателем в случае перечисления авансовых платежей;
	– уточнение порядка определения налоговой базы при реализации имущественных прав на нежилые помещения, кроме гаражей и машино-мест; – установление обязанности налогоплательщика восстанавливать НДС, принятый к вычету по авансовому платежу, в случае если поставка не состоялась в течение определенного времени
Приведение в соответствие с международной практикой порядка применения НДС по телекоммуникационным услугам	Продолжить рассмотрение вопросов, касающихся необходимости внесения изменений в НК РФ, определяющих лиц, обязанных уплачивать НДС и устанавливающих элементы обложения налогом указанных услуг

Акцизное налогообложение

Акцизное налогообложение предполагается совершенствовать в двух направлениях:

индексация ставок акцизов;
уточнение порядка исчисления и уплаты акцизов.

На 2016 и 2017 годы предусматривается сохранение размеров ставок акцизов, установленных действующим законодательством о налогах и сборах. На 2018 год предполагается индексация ставок акцизов с учетом индекса потребительских цен.

Налогообложение природных ресурсов

В рамках совершенствования НДПИ планируются следующие мероприятия:

анализ практики применения НДПИ в отношении драгоценных и полудрагоценных камней и камнесамоцветного сырья;
подготовка предложений о приведении положений гл. 26 НК РФ в соответствие с нормативной правовой базой в части классификации запасов углеводородного сырья;
проработка возможности определения объектом обложения НДПИ при добыче руд черных, цветных, драгоценных и радиоактивных металлов химически чистого металла, содержащегося в добытой руде или в конечной продукции разработки соответствующего месторождения полезных ископаемых;
рассмотрение целесообразности передачи региональным органам власти полномочий по установлению ставок НДПИ и оценке налоговой базы по видам полезных ископаемых, относящимся к общераспространенным полезным ископаемым.

Оценка эффективности налоговых льгот

Впервые вопрос об отмене ряда налоговых льгот был поставлен в Основных направлениях налоговой политики на 2011 – 2013 годы. В основном речь идет о федеральных льготах по налогу на имущество и земельному налогу.

По оценкам Минфина, выпадающие доходы от указанных льгот на момент их существования в 2012 году составляли около 85% объема всех выпадающих доходов региональных и местных бюджетов от предоставления льгот на федеральном уровне по региональным и местным налогам. В настоящее время до 2018 года идет поэтапная отмена указанных льгот.

Предполагается окончательно отказаться от установления новых льгот на федеральном уровне (включая освобождение от налогообложения, изъятие из налоговой базы и объекта налогообложения) по региональным и местным налогам.

Страховые взносы на обязательное пенсионное, медицинское и социальное страхование

Несмотря на то, что сегодня страховые взносы выведены из‑под действия НК РФ, в Основных направлениях налоговой политики затронуты и вопросы исчисления и уплаты страховых взносов.

Во-первых, на период 2016 – 2018 годов предполагается сохранение тарифа страховых взносов в государственные внебюджетные фонды РФ на уровне 2015 года.

Во-вторых, в соответствии с уже принятыми решениями будет происходить постепенный выход отдельных категорий плательщиков из льготного обложения страховыми взносами на общеустановленный тариф.

В-третьих, будет дана оценка эффективности действующей системы уплаты страховых взносов взамен ЕСН (единого социального налога).

Обязательные платежи неналогового характера и фискальная нагрузка на бизнес

Кроме налоговых платежей, значительную часть совокупной нагрузки на бизнес формируют неналоговые платежи, являющиеся обязательными.

Неналоговые платежи имеют различную правовую природу.

Значительная группа неналоговых платежей перечисляется в бюджеты бюджетной системы РФ, при этом их перечень является открытым.

По оценкам Минэкономразвития, экономия бизнеса от введения до 2019 года моратория на увеличение ставок отдельных неналоговых платежей может составить 1,8 трлн руб. или около 3% ВВП.

В плановом периоде предполагается рассчитывать дополнительный показатель внутрироссийской «фискальной» нагрузки, отражающий уплату как налоговых, так и отдельных видов неналоговых платежей, а сами неналоговые платежи, как и политику в области их регулирования, рассматривать в Основных направлениях налоговой политики на очередную трехлетку.

^{^[1]} Подробнее о данном вопросе можно прочитать в статье Н. А. Петровой «Наше налоговое будущее» в № 2, 2015.

^{^[2]} Федеральный закон от 24.11.2014 № 366‑ФЗ «О внесении изменений в часть вторую Налогового кодекса Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Источник: Журнал "Налоговая проверка"