Рыночный механизм предоставления услуг: ознакомимся с разработанным законопроектом

Выдача учреждениям государственных и муниципальных заданий в ближайшие годы перестанет быть единственной формой финансирования соответствующих услуг. Будут законодательно закреплены еще три способа их оказания, позволяющие привлечь в данный сектор негосударственных поставщиков. Что представляет собой новый механизм и в каких случаях учреждения смогут выступать в роли исполнителей?

Разработанный Минфином законопроект «Об оказании государственных (муниципальных) услуг физическим лицам на конкурентной основе» предлагает внедрить новые формы предоставления услуг в социальной сфере (наука, образование, здравоохранение, культура, социальная защита и занятость населения, физкультура и спорт). Пойти на этот шаг законодателей побудили две причины. Во-первых, в настоящее время доступ негосударственных организаций к данной деятельности ограничен, что препятствует развитию отдельных отраслей. Во-вторых, перераспределение объемов оказания услуг потребует дальнейшей оптимизации сети учреждений, что остается актуальной задачей для государства, поскольку позволяет снизить расходы на содержание бюджетной сети.

До 12 декабря 2015 года проект проходит общественное обсуждение на портале regulation.gov.ru. И хотя предполагаемые сроки вступления в силу законодательных новаций не определены, сам механизм прописан подробно.

Суть готовящихся изменений

Рыночный принцип станет внедряться во все отрасли социальной сферы, однако законопроект предусматривает два исключения. Новые правила не будут распространяться на деятельность МФЦ по организации предоставления госуслуг, регулируемую Федеральным законом от 27.07.2010 № 210-ФЗ, а также на работу учреждений здравоохранения в сфере ОМС (здесь уже создан действенный механизм привлечения негосударственных поставщиков).

Оказание государственных и муниципальных услуг планируется осуществлять в следующих формах, перечисленных в ст. 5 законопроекта:

• формирование государственного (муниципального) задания;
• размещение государственного (муниципального) заказа;
• предоставление сертификата на получение услуги;
• заключение соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве.

Эти формы станут применяться в отношении услуг, включенных в ведомственные перечни, которые, в свою очередь, сформированы на основе базовых (отраслевых) перечней, а объемы финансового обеспечения будут определяться исходя из нормативных затрат на оказание тех или иных услуг. Как видим, при внедрении рыночного подхода законодатели намерены опираться на принципы нормативного финансирования, которые в силу п. 3 – 4 ст. 69.2 БК РФ, положений Постановления Правительства РФ от 26.06.2015 № 640^[1] и других нормативных актов должны заработать с 2016 года. Применение унифицированных наименований услуг и учет их полной себестоимости в нормативах создадут одинаковые условия для работы в данном секторе как для государственных, так и для негосударственных поставщиков.

Предполагается, что исполнительные органы власти и органы местного самоуправления, ориентируясь на потребителей и экономические возможности своего региона, смогут самостоятельно выбирать из четырех названных форм. И если в предоставлении той или иной услуги заинтересован не один поставщик, органу власти потребуется обеспечить равные условия конкуренции для всех юридических лиц – участников отбора вне зависимости от их организационно-правовой формы. По мнению разработчиков законопроекта, такая конкуренция позволит повысить доступность, качество и экономическую эффективность предоставления услуг.

В свою очередь, исполнителем государственной (муниципальной) услуги может стать любое юридическое или физическое лицо (в том числе индивидуальный предприниматель), выполняющее (оказывающее) соответствующие работы (услуги). Исполнителем может оказаться и автономное учреждение, причем не только в случае выдачи ему государственного или муниципального задания. Рассмотрим эти варианты.

Формы оказания услуг

Три из четырех перечисленных форм будут иметь к учреждениям прямое отношение. Не подойдет лишь заключение соглашения о государственно-частном (муниципально-частном) партнерстве. Дело в том, что такое соглашение подготавливается, подписывается и реализуется в порядке, установленном Федеральным законом от 13.07.2015 № 224-ФЗ^[2]. А согласно ст. 5 данного закона государственные и муниципальные учреждения могут выступать только на стороне публичного партнера (Российской Федерации, субъекта РФ, муниципального образования), выполняя некоторые его обязанности. В то же время учреждение не является частным партнером, который в рамках названного соглашения может быть привлечен к оказанию госуслуг.

Выдача государственного (муниципального) задания

Этот вариант учреждениям хорошо известен, поскольку именно он сегодня используется при предоставлении государственных и муниципальных услуг. Как следует из законопроекта, указанную форму предполагается сохранить, но обращаться к ней лишь в тех случаях, когда остальные формы, являющиеся по своей сути конкурентными, применить невозможно.

В данном случае исполнитель отбирается из государственных (муниципальных) учреждений, в отношении которых орган власти осуществляет функции и полномочия учредителя, а формирование и финансовое обеспечение задания, как и сейчас, будет происходить в рамках бюджетного законодательства. Вместе с тем ст. 7 законопроекта содержит важное дополнение: задание может формироваться в объеме, определенном по результатам конкурса, в случаях и порядке, предписанных федеральным законом. То есть элемент конкуренции планируется привнести и сюда.

Отметим, что в течение переходного периода, который предусмотрен ст. 17 законопроекта, но сроки которого пока не установлены, учреждения окажутся защищены от возможного влияния конкуренции. В этот период им будет гарантирован определенный объем государственных (муниципальных) услуг, а при уменьшении доходов от их оказания, вызванном внедрением конкурсных процедур отбора исполнителей, из бюджета соответствующего уровня планируется выделять субсидию на выравнивание.

Размещение государственного (муниципального) заказа

Данная форма станет использоваться в тех случаях, когда определена категория потребителей услуг и выполняется хотя бы одно из следующих условий:

• объем оказываемой услуги может быть увеличен по итогам проведенного отбора исполнителей без увеличения начального (максимального) размера оплаты по договору (соглашению);
• размер оплаты по договору (соглашению) может быть снижен по итогам проведенного отбора без изменения объема оказываемой услуги.

Исполнителей планируется отбирать путем проведения конкурса или аукциона. Согласно пояснительной записке к законопроекту первый способ целесообразно применять при наличии неадминистрируемых критериев оценки предложений, характеризующих качество услуги (в том числе если эти критерии не установлены), либо при распределении утвержденного объема услуги. К аукциону следует обращаться, когда в отношении той или иной услуги принят стандарт (регламент) ее оказания, а качественные критерии являются администрируемыми (например, входят в число условий допуска участников отбора).

В частности, при проведении аукциона на получение права оказания услуг по реализации программы дошкольного образования в закупочной документации могут быть зафиксированы такие значения:

1. результативность освоения обучающимися образовательной программы – 75%;
2. удовлетворенность родителей качеством реализации образовательной программы – 60%;
3. пропуски воспитанниками дней посещения образовательной организации по болезни – не более 40 дней на человека в год.

По результатам размещения государственного (муниципального) заказа орган власти будет заключать с исполнителем – победителем отбора договор в пользу потребителей, оплата которого станет осуществляться путем предоставления субсидии. Ее размер должен соответствовать тому ценовому предложению, которое подал победитель, но не может превышать начальный (максимальный) размер, определенный органом власти на основе нормативов затрат на оказание конкретной услуги (ст. 8 законопроекта). Иными словами, предполагается, что при одинаковом объеме предоставления услуги ее финансирование будет как минимум одинаковым для учреждения, работающего по госзаданию, и поставщика, выигравшего госзаказ, а в идеале сумма субсидии во втором случае станет меньше.

Участником закупки может быть любое юридическое лицо, а значит, и государственные (муниципальные) учреждения. В связи с этим для них в переходный период станут действовать особые условия. Если госзаказ выиграет учреждение, в отношении которого орган власти осуществляет полномочия учредителя, последний вправе будет заключить с победителем соглашение о порядке и условиях предоставления субсидии на финансовое обеспечение выполнения задания на тот объем услуг, который указан в документации об отборе исполнителя. Если орган власти не является учредителем учреждения, получившего госзаказ, должен быть заключен контракт.

Предоставление сертификата на получение услуги

К этой форме планируется обращаться в тех случаях, когда известен перечень потребителей услуг и выполняется хотя бы одно из следующих условий:

• установлена периодичность оказания государственной (муниципальной) услуги;
• объемы ее оказания и финансового обеспечения, включенные в сертификат, изменению не подлежат;
• объем оказания услуги не определен.

Предоставление сертификата позволит иначе выстроить отношения между органом власти, исполнителем и потребителем. Здесь важно, кто именно выбирает исполнителя и каким образом финансируется оказание услуг.

Статьей 9 законопроекта предусматривается, что отбор исполнителей проводится либо в порядке, установленном Правительством РФ, высшим исполнительным органом государственной власти субъекта РФ, местной администрацией (если сертификат содержит объемы оказываемой услуги и ее финансового обеспечения), либо непосредственно получателем сертификата (если в нем определен объем финансового обеспечения без указания объема предоставления услуги). Но в любом случае окончательный выбор делает потребитель. В частности, даже если орган власти совершит предварительный отбор исполнителей, которые вправе предоставлять те или иные услуги, заключит с ними соглашения, устанавливающие стандарты и правила оказания услуги, ее объем по сертификату, потребитель все равно самостоятельно определит исполнителя из отобранного списка и заключит с ним договор об оказании услуг.

Что касается финансового обеспечения, его предполагается осуществлять в виде субсидии из бюджета. Для этого исполнитель должен будет предъявить органу власти сертификат, по которому потребителю оказана услуга. То есть услуги в данном случае станут оплачиваться по факту их оказания (в отличие, например, от работы по госзаказу, когда субсидия может быть выдана раньше, чем исполнитель предоставит весь установленный договором объем услуг).

Критерии выбора формы

Несмотря на то, что законопроект наделяет исполнительные органы власти и органы местного самоуправления правом самостоятельно выбирать форму предоставления государственных или муниципальных услуг, процесс выбора все же будет регламентирован. Критерии, которыми планируется руководствоваться, названы в ст. 6 законопроекта:

• наличие экономической заинтересованности негосударственных организаций той или иной отрасли в оказании государственных (муниципальных) услуг (определяется исходя из отношения объема продаж в отрасли к осуществленным в нее инвестициям);
• наличие конкуренции между негосударственными организациями отрасли (определяется исходя из доли продаж каждой такой организации, оказывающей соответствующие услуги, в общем объеме продаж данных услуг в отрасли).

Правительство РФ должно будет установить нормированные значения обоих критериев. Как отмечается в пояснительной записке, если сумма нормированных значений составит 1,2, вовлекать негосударственных поставщиков в деятельность по оказанию госуслуг экономически целесообразно. Соответственно, орган власти станет выбирать из форм, предполагающих конкурентный отбор исполнителей. Если же сумма значений окажется менее 1,2, такое привлечение экономически нецелесообразно, а значит, услуга должна будет по-прежнему предоставляться учреждениями на основе государственного (муниципального) задания.

Кроме того, планируется наделить Правительство РФ правом установления перечня госуслуг, в отношении которых применяется только определенная форма оказания (в этом случае рассчитанные значения учитываться не станут).

Содержание договора

С исполнителем государственной (муниципальной) услуги орган власти должен будет заключить договор либо соглашение. В нем необходимо указать следующие условия:

• наименование государственной (муниципальной) услуги;
• категория потребителей;
• показатели, характеризующие содержание услуги и условия (формы) ее оказания;
• показатели, характеризующие объем и (или) качество ее оказания;
• сведения о допустимых (возможных) отклонениях от утвержденных показателей объема и (или) качества услуги;
• порядок оказания услуги;
• порядок информирования потребителей;
• основания для досрочного прекращения договора (соглашения);
• предельные цены (тарифы) на оплату услуги, если она в соответствии с законодательством РФ предоставляется на платной (частично платной) основе, или порядок установления указанных цен (тарифов) в случаях, предусмотренных законодательством РФ;
• требования к отчетности об исполнении договора (соглашения);
• сроки (порядок определения сроков) осуществления оплаты по договору (соглашению);
• положения, устанавливающие право уполномоченного органа, органов государственного (муниципального) финансового контроля на проведение проверок соблюдения исполнителем условий договора (соглашения);
• порядок возврата использованных сумм в случае установления по результатам проверок фактов нарушения исполнителем условий договора (соглашения).

Как видим, содержание договора, заключаемого в целях предоставления госуслуг, не является чем-то принципиально новым для автономных учреждений. Аналогичные пункты встречаются в соглашении о порядке и условиях предоставления субсидии на выполнение государственного (муниципального) задания, его форме, а также в соглашении о предоставлении субсидии на осуществление капвложений.

Еще одна общая черта – срок договора, совпадающий со сроком формирования закона (решения) о бюджете (как правило, он равен одному календарному году). Но если законодательством установлен иной период оказания услуги (например, учебный год), договор заключается на это время.

Уменьшить объем выделенной исполнителю субсидии в течение срока выполнения договора можно будет только при его соответствующем изменении (в первую очередь это касается объема оказания услуги). Если же исполнитель нарушит условия, установленные при предоставлении субсидии, или допустит отклонение от показателей сверх того диапазона, который определен в договоре, последний будет расторгнут органом власти.

Заключение

Обобщим основные различия трех форм оказания государственных (муниципальных) услуг в виде таблицы.

Между тем общим для всех форм оказания госуслуг является применение принципа нормативного финансирования: государственные и негосударственные поставщики смогут предоставлять только те услуги, которые указаны в базовых перечнях, а стоимость услуг во всех случаях будет определяться исходя из нормативов на их оказание.

[1] «О порядке формирования государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ) в отношении федеральных государственных учреждений и финансового обеспечения выполнения государственного задания».

[2] «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации».

Источник: Журнал "Руководитель автономного учреждения"