Распространение короновирусной инфекции заставило Правительство РФ принять беспрецедентные решения по поддержке учреждений бюджетной сферы. Возможно, что на наших глазах формируется совершенно новая нормативно-правовая основа регулирования бюджетной сферы.
Слом модели
Во втором квартале текущего года стало очевидным, что сложившаяся за последние тридцать лет модель финансирования государственных и муниципальных учреждений, в критических условиях нежизнеспособна.
Введение ограничительных мер в условиях пандемии вынудило органы исполнительной власти приостановить деятельность многих учреждений в сфере культуры, образования, социального обслуживания, а деятельность других учреждений в условиях самоизоляции работников существенно замедлилась. В такой ситуации обеспечить выполнение различных показателей количества и качества оказываемых учреждениями государственных и муниципальных услуг стало невозможным. А в сложившейся модели регулирования бюджетной сферы именно от показателей количества и качества госуслуг во многом зависит объем выделяемых учреждениям финансовых средств.
Другими словами, существующая модель функционирования бюджетной сферы загнала учреждения в тупик безысходности.
Образовалась фатальная цепочка следствий: учреждения не могут выполнить показатели госзадания, так как их деятельность ограничена в рамках пандемии, поэтому они лишены оснований для финансового обеспечения, а без финансовых ресурсов выполнить утвержденные госзадания нереально.
Для сохранения функционирования бюджетной сферы Правительство РФ приняло ряд нормативных документов, которые ломают логику созданной в последние годы модели регулирования бюджетной сферы.
Рекомендации учредителям
О необходимости корректировки показателей госзадания Правительство РФ указало в своем Постановлении от 3 апреля 2020 г. № 437. В нем Правительство РФ разрешило учредителям в отношении федеральных государственных учреждений культуры, в которые приостановлен допуск посетителей, изменить допустимые (возможные) отклонения значений показателей качества и (или) объема отдельной государственно услуги (работы) или целого государственного задания или его части.
При этом изменение таких отклонений в текущем финансовом году разрешено, если они установлены в процентах (абсолютных величинах) от установленных значений показателей качества и (или) объема госуслуги (работы) либо в отношении госзадания или его части. Правительство РФ так же рекомендовало органам исполнительной власти субъектов РФ и органам местного самоуправления в пределах установленной компетенции принять аналогичное решение, издав соответствующие правовые акты.
К сожалению, Правительство РФ в Постановлении № 437 указало только учреждения культуры. Однако в результате отсутствия посетителей в период самоизоляции под угрозой невыполнения госзадания оказались некоторые учреждения спорта, социального обеспечения, многофункциональные центры и другие. Вероятно, что в отношении таких учреждений Правительство РФ будет принимать решения в ближайшее время. Кроме того, Постановление № 437 не содержит процедуры изменения допустимых (возможных) отклонений показателей госзадания, то есть неустановлен порядок действий федеральных учредителей и сроки, в которые они должны принять соответствующие решения. Отсутствие такой процедуры затруднит применение рекомендаций Правительства РФ на практике.
В начале апреля Минфин России в письме от 6 апреля 2020 г. № 09-07-07/27296 разъяснил главным распорядителям федерального бюджета, что в связи с распространением коронавируса федеральным бюджетным и автономным учреждениям может потребоваться неравномерное финансовое обеспечение выполнения госзадания. Однако пунктом 45 Положения о формировании государственного задания на оказание государственных услуг (выполнение работ), утвержденном Постановлением Правительства РФ от 26 июня 2015 г. № 640, установлено ограничение по перечислению субсидии на госзадание: 25% годового размера субсидии в I квартале, 50% — в первом полугодии, 75% — в течение 9 месяцев.
Тем не менее, по мнению Минфина, в сложившейся ситуации орган-учредитель вправе перечислять им субсидию на госзадание с превышением квартальных ограничений.
Очевидно, что в условиях пандемии Правительство РФ и Минфин России принимают решения «на ходу». Такие решения, как правило, еще требуют дополнительной проработки. Однако это «развязывает руки» учредителям и дает им возможность принимать оперативные меры по поддержке сети подведомственных учреждений без оглядки на установленные ранее показатели госзадания. При этом само выполнение госзадания не ставится под сомнение, принимаемые решения лишь позволяют учредителям более гибко настроить деятельность учреждений в условиях ограничений.
Пример тому и проект постановления Правительства РФ, который в настоящий момент можно найти на сайте регулятора. Согласно проекту, Правительство РФ готово разрешить в 2020 году федеральным бюджетным и автономным учреждениям в период приостановления (частичного приостановления) их деятельности осуществлять расходы по оплате труда работников учреждений и расходы, связанные с оплатой коммунальных услуг и содержанием имущества, в том числе, за счет средств субсидии на финансовое обеспечение выполнения госзадания на оказание госуслуг (выполнение работ) не зависимо от объема оказанных ими госуслуг (выполненных работ).
В случае подписания такого Постановления такая мера позволит руководителям учреждений принимать управленческие решения, не боясь в последующем административных наказаний за невыполнение поквартальных показателей госзадания.
Жертвы коронавируса
Еще полгода назад было трудно представить ситуацию, когда билеты, приобретенные на концерты, театральные постановки, в музеи и т.п. будут массово сдавать обратно. Поэтому соответствующих нормативных документов не существовало даже в проекте.
Тем не менее, Правительство РФ, учитывая наметившиеся тенденции, быстро сориентировалось и постановлением от 3 апреля 2020 г. № 442 утвердило Положение об особенностях отмены, замены или переноса проводимого организацией исполнительских искусств или музеем зрелищного мероприятия.
В данном Положении разъяснен, в частности, порядок и сроки возмещения билетов, абонементов и экскурсионных путевок на мероприятия, которые были отменены, заменены или перенесены в связи с отдельных чрезвычайных ситуаций, введения режима повышенной готовности или чрезвычайной ситуации на всей территории РФ или ее части. Принятое Правительством РФ решение позволило упорядочить отношения между учреждениями культуры и их посетителями.
В условиях пандемии наиболее уязвимыми в связи с резким оттоком посетителей оказались музеи и зоопарки. Поэтому Правительство РФ постановлением от 18 апреля 2020 г. № 540 внесло дополнения в постановление Правительства РФ от 03.04.2020 г. № 434. И теперь, в частности, музеи (ОКВЭД 91.02) и зоопарки (ОКВЭД 91.04.1) включены в список отраслей, пострадавших от коронавируса. Теперь они могут, например, обратиться к кредитору с требованием об изменении условий кредитного договора, предусматривающее приостановление исполнения заемщиком своих обязательств на срок, определенный заемщиком.
Заметим, что в последние годы появилось немало музеев и зоопарков, которые созданы в коммерческих целях любителями искусства и животных. Для своего развития их создатели могли использовать различные кредитные продукты. А оказавшись в сложном финансовом положении, после выхода Постановления № 540 такие музеи и зоопарки могут рассчитывать на некоторую снисходительность кредиторов.
Однако если музеи и зоопарки являются государственными или муниципальными учреждениями, то став «жертвой» коронавируса, им вряд ли стоит рассчитывать на возможности, предоставленные Постановлением № 540. Дело в том, что хотя прямого запрета для бюджетных и автономных учреждений на привлечение кредитных средств нет, но для их получения учреждения должны учесть требования закупочного законодательства. Кроме того, законодательством предусмотрены и другие ограничения, например — согласование с учредителем совершения крупной сделки или сделки с заинтересованностью.
Все это существенно усложняет получение кредита. Поэтому возможность получения государственными и муниципальными музеями и зоопарками кредитов маловероятна.
Нулевая ставка
Более существенной поддержкой для некоторых учреждений бюджетной сферы стало утверждение Правительством РФ перечня видов культурной деятельности музеев, театров, библиотек для применения нулевой ставки по налогу на прибыль. Такой перечень указан в постановлении Правительства РФ от 8 мая 2020 г. № 642. В частности, в нем указаны следующие виды деятельности:
А) для театров:
— создание и реализация печатной, кино-, фото-, видео-, аудио и мультимедийной продукции, связанной с основными направлениями деятельности учреждения;
— реализация учреждением научно-просветительских, научно-методических и образовательных программ;
Б) для библиотек:
— организация и проведение культурно-массовых мероприятий;
— экскурсионное и лекционное обслуживание посетителей учреждения, в том числе в рамках мероприятий, реализуемых учреждением на сторонних площадках;
— предоставление реставрационных услуг;
В) для музеев:
— выставочная деятельность в установленной сфере деятельности;
— проведение фестивалей, смотров, конкурсов, иных мероприятий;
— разработка научно-проектной документации в связи с созданием экспозиций.
Кроме того в такой перечень включена деятельность театров, библиотек и музеев по сдаче в аренду имущества в культурно-просветительских целях. И такая деятельность согласно Постановлению № 642 будет обложена налогом на прибыль по нулевой ставке.
Обратите внимание, что Постановление № 642 вступило в силу задним числом — с 1 января 2020 года. Поэтому его положения можно применить к доходам, полученным в 1 полугодии 2020 года. Очевидно, что такое решение Правительства РФ окажет благотворное влияние на деятельность учреждений культуры и позволит им привлечь дополнительные финансовые ресурсы для восстановления и развития своей деятельности.
Заключение
Вероятно, что Правительством РФ в течение ближайшего времени будут приняты меры по поддержке учреждений и из других отраслей бюджетной сферы.
Уже очевидно, что в 2021 году финансово-хозяйственная деятельность государственных и муниципальных учреждений будет выстроена на совершенно иных нормативно-правовых основаниях. И эти основания создадут более гибкие инструменты регулирования бюджетной сферы.
Начать дискуссию