Административная реформа станет главной темой второго срока Владимира Путина. Смена правительства - лишь первое действие в решении задачи создания компактного и эффективного управленческого аппарата. Задачи, которую еще не смог решить ни один из руководителей России
Максим Рубченко, Искандер Хисамов
Эксперт, #8 (411) от 1 марта 2004
В минувший вторник случилась отставка правительства Михаила Касьянова . Заскучавшие без достойных тем для обсуждения - текущая президентская кампания таковых не подает - политики, аналитики и просто общественность немедленно выдвинули целый ряд версий и обвинений. Основная политическая версия состояла в том, что президент это сделал специально для них - чтоб совсем не скисли перед историческим голосованием 14 марта.
Основное обвинение заключалось в том, что Владимир Путин поступил хоть и по Конституции, но не по правилам. Чего, мол, стоило подождать до собственных выборов и уж потом менять кабинет. Он обманул всех нас. Мы пока не знаем, зачем он это сделал, но уже ясно, что некое коварство обязательно присутствует. Видимо, хочет как-то еще укрепить режим личной власти и как-то еще подсушить и без того вялые ростки демократии.
Мы добросовестно изучили все версии и обвинения, сгоряча выдвинули несколько своих и быстро задвинули их обратно. Оказалось гораздо проще и плодотворнее поверить тому, что сказал по поводу отставки кабинета сам Путин: это практически плановое мероприятие. А по поводу сроков: политическая обстановка сложилась таким образом, что он имеет возможность, а значит, и должен сделать это сейчас, а не позднее. На это имеются причины "политическая и административно-организационная", как сказал президент, явившись в среду в Белый дом для очного общения с отставленным российским правительством. Эту фразу, безусловно, можно понимать как угодно. Скорее всего, речь идет не об отставке старого правительства, а о сооружении нового. Ведь он сам говорил в прошлогоднем послании Федеральному собранию, что состав кабинета будет определяться в ходе консультаций с парламентским большинством, что "может внести элементы неопределенности, и это потребует дополнительного времени".
На финише первого президентского срока, к которому надо еще приплюсовать полгода работы в должности премьера-преемника и и. о. президента, Владимир Путин смог предъявить в качестве своего главного достижения сохранение и укрепление России как государства. На встрече с доверенными лицами две недели назад он подробно описал признаки разложения страны, которые имели место в середине 1999 года. Наряду с политическими проблемами - Чечня, сепаратизм регионов, противостояние ветвей власти и так далее - были названы и развал хозяйства, финансовой системы, бедность, безработица. В укреплении экономических позиций страны правительство Касьянова сыграло свою правильную историческую роль.
Тогда, в стартовом для Путина 1999 году, были не только ужасы, но и некоторые хорошие вещи. Девальвация рубля после дефолта августа 1998 года оживила отечественное производство, стали расти доходы от продажи за рубеж топлива и сырья. Представьте семью, которая только-только начинает выбираться из глухой беспросветной нищеты. Амбициозный креативный муж немедленно воспрял духом и уже подумывает о том, чтобы купить машину, а то и вложить первую зарплату в какой-нибудь бизнес. А более прагматичная жена требует накопить сначала денег на черный день. Вот такой женой и было правительство Касьянова при президенте Путине. У реальных жен такой период проходит очень быстро, у бюрократического аппарата он не проходит никогда. И то, что было полезно вначале, становится тормозом в дальнейшем.
| В статье 83 Конституции России сказано: президент РФ имеет право председательствовать на заседаниях правительства РФ. Вот легчайший способ, не нарушая святость конституции, поставить дело с головы на ноги. Просто приезжать каждый четверг в Белый дом |
Кабинет министров, возглавляемый выходцем из Министерства финансов, первым заместителем которого является опять-таки министр финансов, просто не мог не быть зацикленным на бездефицитном (а еще лучше - профицитном) бюджете и финансовой стабилизации. Только представители Минэкономики время от времени пытались выступать с либеральными инициативами, направленными на стимулирование экономического развития, но и эти предложения то и дело перемежались с актами абсолютного экономического мракобесия. Чего стоит только недавняя попытка Германа Грефа оправдать введение сбора с физических лиц в размере четырех процентов дохода для финансирования накопительных пенсий.
В итоге главными и самыми крупными достижениями кабинета Касьянова в экономической сфере стали профицитный бюджет, стабилизационный фонд, налоговая реформа. Кроме того, в последние год-два начались банковская и административная реформы и прошла шумная кампания по поддержке отечественного малого бизнеса. Но это, так сказать, без души, по настоянию мужа, а потому не имели они успеха.
Почему они должны уйти
В прошлом году чиновники Минфина смогли наконец воплотить в жизнь свою заветную мечту - в проект бюджета на 2004 год был внесен пункт о создании стабилизационного фонда. Он должен служить копилкой, в которой собираются ресурсы, предназначенные для поддержания необходимых государственных расходов (включая выплаты по внешнему долгу) в случае кардинального снижения налоговых платежей. Главная возможная причина такого ухудшения общеизвестна - падение мировых цен на сырьевые товары.
Управлять скопившимися в фонде средствами будет сам Минфин, инвестируя их в "долговые обязательства стран с инвестиционным рейтингом". Однако доходность вложений в облигации правительства США составляет не более 4% годовых, в то время как Центробанк прогнозирует укрепление рубля к доллару в 2004 году на уровне около 5%. Другими словами, обесценивания средств стабилизационного фонда при инвестировании в гособлигации западных государств не избежать. Хранить их в рублях на счетах в Центробанке - значит подвергать инфляционному "усыханию". Получается, что в любом случае значительная часть денег, изъятых из экономики и отложенных минфиновскими чиновниками "на черный день", просто пропадет. И эти потери абсолютно не оправданны.
Аргумент о необходимости иметь резерв для выплат по внешнему долгу не проходит: даже 17 млрд долларов, которые Россия должна выплатить по внешнему долгу в "пиковом" 2005 году, при нынешних объемах золотовалютных резервов Центробанка отнюдь не выглядят устрашающе. Мало того, считается, что внешняя платежеспособность страны адекватно обеспечена в случае, если ее золотовалютные резервы покрывают трехмесячный импорт плюс годовые платежи по долгу, включая госдолг и долги частного сектора. Для России такая необходимая величина золотовалютных резервов должна составлять 46-47 млрд долларов, а фактически их объем уже приближается к 90 млрд. Так что никакой практической необходимости в дополнительном стабилизационном фонде нет.
Что же касается необходимости иметь резерв на случай ухудшения внешнеторговой конъюнктуры, то от этой опасности есть более эффективная защита - развитие несырьевого сектора. Конечно, для этого требуется время, но ведь никто не мешал Касьянову и его коллегам начать эту работу еще пять лет назад, когда цены на нефть уже выросли. И это упущенное время - прямая вина уходящего правительства.
Повестка для нового кабинета
| К абинет министров, возглавляемый выходцем из Министерства финансов, первым заместителем которого является опять-таки министр финансов, просто не мог не быть зацикленным на бездефицитном (а еще лучше - профицитном) бюджете и финансовой стабилизации. В итоге главными и самыми крупными достижениями кабинета Касьянова в экономической сфере стали профицитный бюджет и стабилизационный фонд |
В результате налогово-бюджетной политики, проводимой кабинетом Михаила Касьянова, сегодня мы имеем в России патологически высокую норму валовых национальных сбережений: по оценке руководителя Центра макроэкономического анализа и краткосрочного прогнозирования РАН Андрея Белоусова , она составляет около 30% ВВП, в то время как в США - 19%, в странах еврозоны - 21%, в Японии - 26%, в новых индустриальных странах Азии - 29%. Расплачиваться за эти накопления приходится низким уровнем потребления. Между тем валовые сбережения - это важнейший ресурс инвестиций. Но если, например, отношение валовых накоплений к ВВП в Японии и странах Юго-Восточной Азии примерно равно российскому, то уровень их государственных инвестиций втрое больше российского.
Поэтому одна из важнейших задач, стоящих перед новым правительством, - отказаться от бездумного накопительства денег и превратить средства, мертвым грузом лежащие в стабфонде, в инвестиции в национальную экономику. Например, через запуск механизма правительственных гарантий по кредитам, которые привлекаются бизнесом для реализации проектов, ориентированных на внутренний спрос. Уже одно это решение могло бы подтолкнуть целый ряд реформ, которые пока так и не дали реальных результатов. Например, банковскую. В правительстве Касьянова в течение нескольких лет велось обсуждение методов реформирования российской банковской системы, которые, по сути, сводились к спору о том, на каких принципах проводить "зачистку" сектора - ориентироваться только на размер банка или все же принимать во внимание результаты его деятельности и перспективы развития. В конечном счете вопрос решился сам собой - неконкурентоспособные банки в большинстве своем начали вымирать естественным образом.
Проблема лишь в том, что банковская система при этом остается маленькой и слабой. Она, как и пять лет назад, не способна выдавать длинные кредиты, в которых остро нуждается реальный сектор. Чтобы изменить ситуацию, необходимо развивать капитальную базу экономики, о чем члены кабинета Касьянова, похоже, даже не задумывались.
Еще одним необходимым направлением использования государственных средств - гораздо более важным и перспективным, чем накопление пресловутого стабилизационного фонда, - должно стать снижение налоговой нагрузки, она до сих пор остается чрезвычайно высокой. В этом нет ничего удивительного, если вспомнить, что к любому предложению о снижении налогов чиновники Минфина обязательно добавляли сакраментальную фразу: "А для компенсации выпадающих доходов бюджета..."
В результате от налоговой реформы выиграли только сами чиновники, поскольку в обновленное налоговое законодательство вошли практически все предложения, направленные на "упрощение налогового администрирования". Хрестоматийный пример - введение плоской шкалы подоходного налога, в результате чего подавляющее большинство россиян стало платить налог по ставке 13% вместо 12%. Зато налоговикам теперь не нужно заниматься "сверхсложными" вычислениями уровня доходов и соответствующих ставок, а главное - бороться с разными хитрыми схемами сокрытия доходов, которые использовали зажиточные россияне.
Из этой же серии - предложение правительства о введении с 1 января 2004 года спецсчетов для НДС. Многотысячной армии налоговиков, оказывается, не под силу контролировать российских экспортеров. Поэтому продвигается гениальное решение - пусть все российские компании вносят залог в размере 20% оборотных средств. На случай, если им вдруг захочется заработать денег на лжеэкспорте.
| С егодня страна остро нуждается в правительстве, которое откажется от чисто бухгалтерского подхода к налоговой политике. Для которого снижение налогов будет означать не "выпадающие доходы бюджета", а инвестиции в экономическое развитие страны |
Между тем в Казахстане, например, проблема возврата НДС лжеэкспортерам отсутствует как таковая, поскольку по всей стране внедрена электронная система регистрации контрактов. Конечно, у нас экономика на порядок побольше, наверное, в десять раз больше и экспортеров. Внедрить такую систему будет посложнее, чем в соседней республике. Но, с другой стороны, и число налоговых служб у нас явно повыше, да и денег на их содержание тратится гораздо больше. Во всяком случае, скромной доли средств, которые планируется законсервировать в стабилизационном фонде, вполне хватило бы для введения аналогичной системы регистрации контрактов и в масштабах России.
Апофеозом заботы правительства о самом себе стала история с введением налогового учета. Напомним, что 25-я глава НК, вступившая в действие 1 января 2002 года, содержала положение о том, что каждое российское предприятие помимо обычного бухгалтерского учета должно вести еще и специальный налоговый учет. Это положение было включено в закон по настоянию налоговиков, которые жаловались, что из обычного бухучета им очень трудно извлекать сведения, имеющие отношение к уплате налогов. Для предпринимателей это новшество означало необходимость создания второй бухгалтерии, со всеми связанными с этим дополнительными затратами. Однако минул год, и чиновники вдруг сами заговорили о необходимости отмены налогового учета. Осознали трудности предпринимателей? Нет конечно. Просто выяснилось, что им все равно приходится наряду с данными налогового учета проверять еще и "обычную" бухгалтерию. То есть работы прибавилось, а это плохо.
Такие подходы подчас приводят и к серьезным политическим последствиям. Например, появление на политической авансцене Сергея Глазьева и блока "Родина", которые нещадно эксплуатируют тему "справедливого" распределения природной ренты, связано именно с этим. Неумение налоговиков контролировать трансфертные цены внутри нефтяных холдингов привело к тому, что нефтяники до последнего времени платили в бюджет столько, сколько считали нужным. И только санкционированное президентом "дело ЮКОСа" заставило нефтяников более активно делиться с бюджетом. Но это заслуга не МНС и правительства, а, скорее, ФСБ, Генпрокуратуры и в первую очередь самого президента.
Сегодня Россия остро нуждается в правительстве, которое откажется от чисто бухгалтерского подхода к налоговой политике. Для которого снижение налогов будет означать не "выпадающие доходы бюджета", а инвестиции в экономическое развитие страны.
Административная революция
На упомянутой встрече в Белом доме Владимир Путин в качестве одной из причин отставки правительства назвал необходимость административной реформы. Судя по всему, это будет главной проблемой второго срока его президентства. Здесь мы также можем наблюдать почти диалектическое противоречие: на этапе "собирания" государства нужно было всячески пестовать и усиливать деморализованный и дезорганизованный управленческий аппарат. Сегодня он укрепился и оснащен властными полномочиями сверх всякой меры - взять хотя бы право сотрудников шестидесяти (!) федеральных ведомств без суда приостанавливать деятельность предприятий.
В тот самый день, когда Путин общался с членами отставленного кабинета, в Москве проходил форум "Административная реформа и малый бизнес", организованный предпринимательской организацией "Опора России" . И. о. вице-премьера Борис Алешин докладывал сообществу, что госаппарат планируется сократить на 30%, у министерств (которые сохранятся после сокращения) останется не больше 15% их нынешних функций, органы надзора будут отделены от ведомств, принимающих решения, а экспертизу станут проводить коммерческие организации. Более того, госорганы, работающие непосредственно с бизнесом, должны управляться не главным чиновником, а комиссиями, в которые войдут также представители общественности, бизнеса. Все это будет означать "административную революцию", как выразился один из авторов проекта реформы и. о. первого замминистра экономразвития Михаил Дмитриев .
| Если Владимиру Путину удастся сделать российское чиновничество компактным, эффективным и дружелюбным к бизнесу и народу, если получится ввести коррупцию в приемлемые рамки, то и все остальные реформы пойдут блистательно, и состоится долгожданное русское экономическое чудо. Беспокоят только две вещи: во-первых, в истории России это еще ни у кого не получалось; во-вторых, тут одной сменой правительства не обойтись |
Эти перспективы захватывают дух. Действительно, речь идет о настоящей революции. Если Владимиру Путину удастся сделать российское чиновничество компактным, эффективным и дружелюбным к бизнесу и народу, если получится ввести коррупцию в приемлемые рамки, то и все остальные реформы пойдут блистательно, и состоится это самое долгожданное русское экономическое чудо. Беспокоят только две вещи: во-первых, в истории России это еще ни у кого не получалось; во-вторых, тут одной сменой правительства не обойтись. Само правительство, каким бы передовым ни был будущий премьер, не сможет и не захочет произвести внутри себя революцию. Тут работа для всего общества, для всего политического класса, для всех ветвей и уровней власти. Сегодня же аналитики отмечают отсутствие реальных субъектов взаимодействия - говорят, что нет у нас пока настоящего политического класса, ответственной элиты, гражданское общество только нарождается и не может как следует воздействовать на процесс, ветви и уровни власти представляют собой, скорее, не партнеров исполнительной вертикали, а объекты управления. Процесс их становления был искусственно подморожен на время восстановления единства государства и преодоления кризиса. Иными словами, второй срок Владимира Путина должен стать отчасти отрицанием срока первого. Такова диалектика.
Начать дискуссию