«Настоящий закон вступает в силу со дня его официального опубликования» – эта фраза знакома всем бухгалтерам, и мало кто задумывается над тем, что значит «официально опубликован».
Тем не менее от того, какую трактовку даст этому понятию суд, зависит деятельность одной из сибирских фирм.
В жизни
Началось все банально: фирму с поэтическим названием «Пегас» проверили налоговики и обнаружили, что компания в течение двух лет (2002–2003 годы) не исчисляла и не платила налог на землю. Контролеры доначислили налог, насчитали пени и штрафы. Сумма получилась значительная, особенно если учесть, что сейчас фирма испытывает определенные финансовые трудности и лишних денег у нее просто нет.
Но тут бухгалтер компании находит газету за 2002 год, в которой было опубликовано решение местных властей о ставках земельного налога на 2003 год. И выясняет, что решение-то опубликовано, а текст приложения к нему, в котором указаны ставки налога, – нет. Зато в конце публикации есть ссылка «С приложением к данному решению можно ознакомиться в комитете по земельной реформе и землеустройству администрации».
Бухгалтер задалась вопросом: «Если данное решение напечатано не полностью, считается ли оно в принципе опубликованным?» Вопрос для фирмы более чем актуальный. Ведь если полагать, что решение не обнародовано, значит, оно не вступило в действие и не влечет никаких правовых последствий.
В законах
В части 3 статьи 15 Конституции сказано: «Любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения».
Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ об общих принципах организации местного самоуправления дублирует эту норму Конституции. «Муниципальные правовые акты... подлежат официальной публикации», – гласит статья 47 закона.
Об обязательной публикации приложений в законах не сказано – это само собой разумеется. «Если опубликованный нормативный акт содержит приложение, но оно не было опубликовано, такой документ недействителен, – комментирует ситуацию Алексей Беклемишев, генеральный директор юридической компании “Эскорт XXI”. – “Законный” документ должен содержать все существенные элементы, к которым относят и ставки налога».
«Слепая» карта
К таким же выводам пришла и бухгалтер нашей фирмы. А спустя какое-то время она нашла еще одну газету, на этот раз за 2001 год, где были опубликованы ставки земельного налога на 2002 год.
Определяя ставки, муниципалитет поделил город на несколько экономических зон. Зоны были указаны на карте, которая опять же шла приложением к решению. Но эту карту надо было видеть! На небольшом участке газетной полосы поместили весь город. Ни названия улиц, ни масштаба – ничего не было указано. Карта оказалась абсолютно «слепой». Предпринимателям оставалось лишь догадываться, в какой экономической зоне расположена их фирма. Соответственно о ставках налога тоже можно было только гадать. Или ехать в налоговую инспекцию, где висят карты более крупного размера.
Такой нормативный акт нельзя считать законным. «Официальная публикация – не какое-то формальное действие, – считает Юрий Воробьев, юрист компании “ФБК-Право”. – Фирмы должны быть ознакомлены со всеми ограничениями, которые накладывает на них нормативный акт. Если из напечатанного решения муниципалитета невозможно понять, по каким ставкам считать налог, то такой документ нельзя отнести к официально опубликованным».
Если издание не официальное
Тем временем бухгалтер «Пегаса» продолжала делать все новые открытия. В статье 47 Федерального закона от 6 октября 2003 г. сказано, что «порядок опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов устанавливается уставом муниципального образования».
В уставе того сибирского города, о котором идет речь, есть пункт об обязательном опубликовании нормативных актов. Вроде бы все соответствует закону. Вот только сам источник официальной публикации отцы города установить не удосужились. Все правовые акты муниципалитета выпускает в свет одна из городских газет.
На недоуменный вопрос бухгалтера «Пегаса» «Почему вы печатаете свои решения именно в этой газете, ведь в уставе города о ней не сказано ни слова» чиновники дали следующий ответ: «Мы обязаны публиковать, вот и публикуем. Заключили соответствующий договор с редакцией газеты. Чем официальное опубликование отличается от нашего – непонятно».
Странно, что городским властям непонятны элементарные вещи. «Официальность опубликования предполагает принятие муниципалитетом решения о выборе определенного издания, – говорит Константин Игонин, заместитель директора по правовым вопросам аудиторско-консалтинговой группы “ЛИСТИК и Партнеры”. – Информацию о том, что какое-то издание является официальным источником опубликования городских нормативных актов, необходимо довести до всеобщего сведения. Без выполнения этого условия требование об официальном опубликовании можно считать невыполненным».
Фирмы и предприниматели имеют право знать, какие новые законы принимают в их городе, также они должны иметь возможность отслеживать изменения в уже принятых нормативных актах. Для этого как минимум надо знать, какая газета печатает новые опусы властей – не покупать же все городские издания.
«Между городом и редакцией может быть заключен договор об обнародовании нормативных актов. Но такое соглашение не является гарантией официальности публикации, – говорит Юрий Воробьев из “ФБК-Право”. – Любая газета – это самостоятельное юридическое лицо. Договор, по которому она берет на себя обязательства по обнародованию нормативных актов, всего лишь документ, регулирующий отношения между газетой и городом. Законность публикации придает не договор, а статус официальности издания. Таким образом, решение городских властей, напечатанное в газете, которая не является официальной, нельзя считать официально опубликованным».
К такому же выводу приходят и суды. Например, постановление главы администрации Волгоградской области о применении контрольно-кассовых машин арбитрами было признано официально не опубликованным. А все из-за того, что нормативный акт напечатали не в официальной газете местных властей «Волгоградская правда», а в приложении к ней. Это, по мнению судей, не является бесспорным доказательством официального опубликования. Так как «из представленных документов неизвестно, доставляется ли приложение всем подписчикам “Волгоградской правды” или распространяется за отдельную плату» (постановление Федерального арбитражного суда Поволжского округа от 3 мая 2000 г. № А12-6215/99-С12).
Взяв на вооружение все доводы судей и юристов, «Пегас» обратился в суд с тем, чтобы опротестовать решение налоговиков. Примеру фирмы последовали еще несколько компаний, работающих в этом городе и честно плативших земельный налог.
Шанс есть
«Пегас» оценивает свои шансы в суде довольно высоко. На самом деле есть немало подобных дел, по которым арбитры выносили решения в пользу фирм. Например, постановление кассационной инстанции Федерального арбитражного суда Центрального округа от 17 января 2003 г. № А62-1383/02. Ситуация, которая рассматривалась этим судом, была аналогична той, в которой оказался «Пегас».
ОАО «Продтовары» из Смоленска платило единый налог на вмененный доход. Одним из показателей, который смоленским вмененщикам необходимо учитывать при исчислении единого налога, является корректирующий коэффициент. Зависит он от месторасположения фирмы. Смоленский городской совет своим решением утвердил схему зонирования города для расчета ЕНВД.
«Продтовары» попали в перспективную для городской казны зону, для которой был установлен повышенный коэффициент. Фирма решила опротестовать этот нормативный акт, и вот почему. Он был обнародован в газете «Смоленские новости». Как приложение к документу в этой же газете была размещена схема зонирования территории. Схему опубликовали в таком же виде, как ту карту, о которой мы писали, то есть она было абсолютно «слепой». Ее применение, а следовательно, и исчисление корректирующего коэффициента без дополнительного разъяснения практически невозможно.
Правда, смоленские законодатели, поняв свою оплошность, быстренько попытались исправить ситуацию и написали разъяснение с описанием границ «зон». Оно появилось в тех же «Смоленских новостях» спустя месяц после опубликования самого решения. Однако свои разъяснения депутаты горсовета забыли утвердить. Из текста же нормативного акта не следует, что оно было принято с какими-либо приложениями и разъяснениями.
Как отметил суд, «правоприменительная практика под официальным опубликованием понимает помещение для всеобщего сведения полного и точного текста документа в официальных изданиях». При этом в Налоговом кодексе сказано, что акты налогового законодательства должны быть сформулированы таким образом, чтобы каждый точно знал, какие налоги (сборы), когда и в какой сумме он должен платить. А все неустранимые сомнения, противоречия и неясности надо трактовать в пользу налогоплательщика. Именно так и поступил Федеральный арбитражный суд Центрального округа, приняв решение в пользу фирмы.
Так что если у вас возникли проблемы с уплатой каких-то налогов, сначала поинтересуйтесь: а нужно ли вообще их платить? Судя по тому, как странно наши чиновники подходят к требованию «официальной публикации», вероятность того, что нужный вам нормативный акт не обнародовали по всем правилам, весьма велика.
Для решивших последовать примеру
Прежде чем рыться в подшивках старых газет, проверяя, был ли документ опубликован полностью или частично, можно воспользоваться базами правовых систем.
– Ситуация, когда нормативные правовые акты местного самоуправления применяются, но при этом не были официально опубликованы, встречается довольно часто, – говорит специалист компании «КонсультантПлюс» Людмила Феоктистова. – Нередко бывает и так, что правовые акты опубликованы не полностью.
Так, если документ не был опубликован, то в справке к нему пишут фразу: «Документ опубликован не был». Также может быть оформлено «примечание к документу», в котором говорится, что он «вступает в силу с момента официального опубликования».
Если документ был опубликован не полностью: например, без приложения, то после реквизитов издания пишут фразу «Опубликован без приложения».
Если официальное издание не определено, то указывают те СМИ, где документы были опубликованы.
Инна СЕДОВА, журнал «Расчёт»
Начать дискуссию