НДС-счета, которыми государство хотело вылечить экономику, встали компаниям поперек горла
Алексей Зайко
Недавняя попытка вылечить систему администрирования НДС с помощью спецсчетов провалилась, к величайшей радости большинства российских предпринимателей. Однако правительство не прекращает поиск новых «снадобий», которые бы позволили защитить систему взимания НДС от многочисленных фирм-однодневок.
НДС болен, тяжело болен. Причем не только в России, где бизнес на возврате экспортного НДС уже конкурирует по масштабам с торговлей наркотиками. Недавно обвинения в уклонении от НДС были предъявлены крупнейшему в мире сотовому оператору Vodafone. Британские налоговики обвинили компанию в использовании незаконных схем, которые позволили «сэкономить» $907 млн. Самым криминализированным в Великобритании, по мнению английских экспертов, является строительный бизнес, в отношении которого действует самая высокая в стране ставка НДС – 17,5% (средняя ставка – 5%). По оценкам экспертов, свыше 50% британских потребителей строительных услуг используют различные способы уклонения от налогообложения, в результате чего казна королевства ежегодно теряет порядка $1,4 млрд. В качестве наиболее эффективного решения проблемы в Англии активно лоббируется унификация всех ставок НДС на уровне 5%. Этот пример хорошо помогает понять, какие проблемы испытывает российская экономика, где базовая ставка НДС равна 18%. По оценке, сделанной в октябре прошлого года бывшим министром по налогам и сборам Геннадием Букаевым, ежегодные потери российского бюджета из-за серых схем уплаты НДС составляют около $6,5 млрд и имеют тенденцию к росту.
Криминальные схемы, связанные с неуплатой НДС, можно условно разделить на две категории: возврат из бюджета налога, якобы уплаченного при экспорте, и уклонение от него внутри России. Ключевую роль в обоих вариантах мошенничества играют фирмы-однодневки. При проведении экспортных операций такое предприятие закупает товар у производителей, перепродает его экспортеру, получает с него НДС, но в бюджет ничего не платит. При этом экспортер получает возмещение НДС из бюджета. Особо наглые, располагающие крепкой крышей «НДС-конторы» идут еще дальше. Они ничего не продают и не покупают, а просто оформляют комплекты соответствующих документов. А все продажи ведут в России. Во внутренних схемах действует тот же принцип исчезающего звена в цепочке товародвижения. Низкий риск задает уровень цен на услуги компаний-однодневок. В среднем стоимость операции колеблется от 5% до 10% общей суммы, уводимой из-под налогообложения. В результате у компаний возникает почти непреодолимый соблазн «оптимизировать» свои налоговые расходы. Впрочем, вскоре соблазн подобных действий для большинства компаний превратился в жесткую необходимость. Добропорядочные плательщики, которые не совершали махинаций с налогами, сплошь и рядом оказывались в заведомо проигрышном положении по сравнению с менее честными коллегами-конкурентами. В налоговые органы потоком шли требования по возмещению экспортного НДС. В первом полугодии 2003-го их число росло вдвое быстрее количества начисленных платежей. По признанию первого заместителя министра финансов Сергея Шаталова, именно тогда он понял, что, «если так пойдет дальше, мы придем к одному: возмещаемые суммы сравняются с начисленными, а может, и превзойдут их».
Болгарский след
История лоббирования идеи НДС-счетов может служить иллюстрацией использования характерного приема, который можно обозначить формулой: «Если не можешь победить врага, присоединись к нему». Первая информация об этой технологии появилась в российской печати еще три года назад и громкого резонанса тогда не вызвала. Главным идеологом нового механизма администрирования НДС выступил советник Министерства финансов Владислав Конторович. В 2001 году он представил математическую модель, обосновывавшую полезность НДС-счетов, и даже защитил диссертацию на тему борьбы с уклонением от НДС. Одной из практических причин теоретического интереса диссертанта наверняка стали серьезные проблемы налоговиков, столкнувшихся с массовыми требованиями о возмещении НДС. В 2001 году плательщикам-экспортерам было возвращено почти 45% сумм, перечисленных в бюджет. Для сравнения: в 1999 году возмещение налога составило 18,3%. Однако, несмотря на явный кризис, идея спецсчетов тогда не получила поддержки. Министерство по налогам и сборам предпочло не усложнять себе жизнь новациями и использовало старый надежный прием – просто перестало обращать внимание на требования экспортеров. Любое обращение за возмещением автоматически опротестовывалось. В результате у компаний оставалась единственная возможность получить свои деньги назад – через суд. Поскольку суммы экспортного НДС, зависшие у налоговиков, были отнюдь не шуточными, многие компании так и сделали. Но вопреки ожиданиям налоговиков российское правосудие, известное своей неторопливостью и глубоким пониманием интересов государства, неожиданно дало сбой. Раз за разом суды выносили решения в пользу компаний. Более того, «дело НДС» дошло до Конституционного суда, который в июле 2003 года своим решением резко расширил перечень документов, подтверждающих факт экспорта товаров, лишив МНС последней формальной причины для отказа в возмещении НДС экспортерам.
Именно это решение можно считать точкой отсчета второго этапа в развитии идеи НДС-счетов. 11 июля, за три дня до вердикта Конституционного суда, вице-премьер Виктор Христенко подписал поручение, адресованное Минфину, Минэкономразвития, МНС и Минюсту, до 1 декабря разработать законопроекты для введения спецсчетов НДС. Подобная «предусмотрительность», безусловно, делает честь чиновникам, однако оставляет открытым вопрос о том, насколько в России реально соблюдаются конституционные принципы разделения властей. В первую очередь их главным стражем – Конституционным судом, о содержании решения которого правительство, вероятно, было заблаговременно осведомлено.
Распоряжение немедленно начало исполняться. В Болгарию, единственную страну, где подобная система реализована на практике, отправилась объединенная «экспедиция» Минфина и МНС во главе с первым замминистра финансов Сергеем Шаталовым. В ее состав был включен и Владислав Конторович, сменивший к тому времени должность в Минфине на пост помощника председателя российского Центробанка Сергея Игнатьева. Первое знакомство с передовой системой налогового администрирования очень вдохновило чиновников. Благодаря нововведению их болгарским коллегам удалось поднять собираемость налога более чем на треть. При этом никакого заметного вреда остальной экономике эта мера не нанесла. В Москву чиновники вернулись в приподнятом настроении.
Письмо счастья
Впрочем, лоббирование идеи спецсчетов шло параллельно по нескольким каналам. Весной 2003 года в Белый дом от имени группы предпринимателей поступило письмо, в котором введение спецсчетов позиционировалось не только как надежное и дешевое средство борьбы с серыми схемами, но и в качестве одного из способов стимулирования экономического роста. Логика представленных авторами аргументов сводилась к следующему. Возможность «экономии» на налогах является основным фактором, ухудшающим конкурентные условия на рынке. Зачем снижать издержки, развивать производство, улучшать управление и т.п., если можно просто не платить налогов и быть «в шоколаде». Решить эту проблему предлагалось путем введения спецсчетов НДС, которые бы резко увеличили издержки организаторов серых схем и вынудили большинство компаний вовсе от них отказаться. Среди авторов-энтузиастов наиболее заметной фигурой был Анатолий Карачинский, президент группы компаний IBS, специализирующейся на системной интеграции и разработке программного обеспечения. Главные потребители услуг IBS – крупные нефтедобывающие компании, естественные монополии, банки, госсектор, российские подразделения международных корпораций. Общий оборот компаний группы составил в прошлом году $280 млн.
Судьба очередного письма на тему «как нам обустроить …» могла бы сложиться по образцу многих аналогичных челобитных, годами пылящихся в шкафах Белого дома. Однако этот документ ждала судьба не в пример более завидная. Письму, что называется, дали ход. Не последнюю роль в этом сыграли, вероятно, тесные отношения, установившиеся еще в 2001 году между группой компании IBS и замруководителя аппарата правительства Алексеем Волиным. Тогда одно из подразделений IBS (Бюро интерактивной архитектуры) получило в рамках проекта «Электронная Россия» заказ на изготовление Интернет-сайтов для всех министерств и ведомств. Эту версию событий отчасти подтвердил в интервью «Ко» вице-президент Российского союза промышленников и предпринимателей Игорь Юргенс. «Изначально идея возникла у Владислава Конторовича, который работал над данным проектом по поручению Минфина, – вспоминает Юргенс. – Позднее ее поддержал и развил президент IBS Анатолий Карачинский, представив в виде разработанной системы правительству России. Его и считают автором идеи введения НДС-счетов. Не исключено, что, поддерживая ее, разработчики руководствовались и коммерческими интересами, так как компьютерные и сетевые программы, предполагалось внедрить в государственном масштабе».
Интересно, что Игорь Юргенс не одинок в своих размышлениях по поводу возможной коммерческой отдачи налоговых новаций. Заместитель генерального директора компании «Мосмарт» Семен Слуцкий считает, что одна из сторон, которая теоретически может быть заинтересована в получении неких дополнительных доходов, – банковская система. В случае введения НДС-счетов она получила бы дополнительные бесплатные ресурсы, которые могла использовать в собственных интересах. Не имеют никаких оснований для беспокойства относительно НДС-счетов и крупные компании, имеющие собственные банки.
Сам Анатолий Карачинский так прокомментировал «Ко» свою роль в данном проекте: «Мы с группой экспертов разрабатывали механизм администрирования НДС, отличный от болгарского и соответственно основанного на нем механизма МНС. Этот механизм не оказывал никакого влияния на бизнес. К сожалению, был выбран другой путь. Моя личная точка зрения состоит в том, что проблема есть и государству ее придется решать. Прятать голову в песок, надеясь, что все само как-нибудь разрешится, – это не выход из положения». При этом Карачинский отказался комментировать вопрос о том, какие коммерческие структуры потенциально могли извлечь выгоду из введения нового порядка уплаты НДС.
Механизм функционирования спецсчетов НДС, предлагавшийся группой экспертов с участием Карачинского, действительно отличался от болгарского варианта, использованного МНС. Главное отличие заключалось в отказе от долгосрочного замораживания средств компаний на спецсчетах. Кроме того, в качестве «отступных» за введение НДС-счетов предусматривалось резкое снижение ставки самого налога: до 12 – 14%. Впрочем, «проект Карачинского» по решению проблемы НДС был вовсе не единственным в бизнес-сообществе. Арас Агаларов, президент компании «Крокус Интернешнл» и глава Союза производителей и импортеров, предлагал вообще отказаться от возврата НДС экспортерам сырьевых товаров. По его оценке, эта мера позволила бы сохранить для бюджета (по данным 2003 года) 80 млрд руб., за счет которых можно было бы снизить ставку НДС в целом по стране. Одновременно это могло стать стимулом для переориентации экспорта на вывоз товаров с более высокой степенью переработки.
Однако в конечном счете ни один из этих проектов не получил поддержки. Вскоре после поездки для обмена опытом с болгарскими налоговиками российское правительство приняло решение: будем делать «по-болгарски». Час «Ч», когда все предприятия в стране должны были перейти на новую систему расчетов по НДС, был назначен на 1 июля 2004 года. До этого времени МНС и Минфин должны были подготовить детальный план стратегического налогового наступления на фирмы-однодневки.
Фатальная мера для «малышей»
Вариант законопроекта, подготовленный в МНС, поначалу не вызвал в бизнес-сообществе сильных чувств. Крупные компании и холдинги практически никак поначалу не отреагировали на новую фискальную инициативу. По мнению замгенерального директора «Мосмарта» Семена Слуцкого, причина этого спокойствия коренилась в том, что большинство холдингов располагали собственными банками и замораживание даже крупной части оборотных средств компаний мало влияло на финансовую устойчивость группы в целом. Один из высших менеджеров холдинга «Силовые машины», приводит другое объяснение реакции крупного бизнеса на НДС-счета: «Мы для себя все просчитали – трагедия небольшая. Основной объем нашей продукции идет на экспорт. Раньше с возмещением НДС сильно мучались, теперь мучаются меньше – процедура отлажена. Другое дело – ритейл. Торговые компании для них действительно большая проблема», – комментирует ситуацию источник.
Не случайно одним из основных антилоббистов стало объединение малого бизнеса «ОПОРА России». По словам руководителя экспертно-аналитического центра «ОПОРА России» Лины Крыловой, проанализировав последствия предложений МНС, эксперты центра пришли к выводу о том, «что для многих «малышей» эта инициатива оказалась бы фатальной». Благодаря введению спецсчетов 18% средств компаний, которыми они могли распоряжаться до наступления срока уплаты НДС, оказались бы изъяты из их оборота. В Минфине полагают, что на счетах было бы заморожено 100 млрд руб. У малого бизнеса оборотных средств и так недостаточно, а привлечение банковских кредитов является большой проблемой. В результате возникала угроза массового ухода предприятий в теневой сектор экономики и возвращения к расчетам черным налом. Поэтому Крылова считает, что, если бы все пошло по этому сценарию, никакие меры государства не смогли бы компенсировать урон от введения НДС-счетов.
Активная контрпропаганда, инициированная СМИ, поначалу мало беспокоила чиновников из МНС. Однако они столкнулись с оппозицией внутри правительства. Негативное экспертное заключение по законопроекту дало Министерство экономического развития и торговли.
В качестве ответной меры налоговики и Минфин вызвали подкрепление с Балкан. В середине декабря прошлого года в Москву прилетели заместитель министра финансов Болгарии Стамен Тасев и заместитель генерального директора главной налоговой дирекции Болгарии Валентин Видолов. Но было уже поздно. Даже «приглашенные звезды», активно убеждавшие российских чиновников в безопасности и эффективности НДС-счетов, не смогли изменить сложившегося к тому моменту в бизнес-сообществе согласного мнения о том, что спецсчета – это злонамеренная диверсия, против которой надо сражаться до последних сил. Предпринятая правительством попытка найти компромисс, пожертвовав 2% НДС, понимания уже не нашла.
На февральском заседании правительства в открытом столкновении сошлись защитники и противники НДС-счетов. Благодаря дружественному нейтралитету тогдашнего премьера фактическая победа осталась за последними. Впрочем, признать тактическое поражение Минфин решился только в марте этого года, когда пришла пора окончательно сформулировать предложения правительства по поводу очередного этапа налоговой реформы. При этом министр финансов Алексей Кудрин пообещал, что взамен к 2006 году будет разработана система так называемых учетных или транзитных НДС-счетов, которая позволит без отвлечения оборотных средств выявлять неплательщиков налога. Суммы НДС по сделкам будут вначале проходить через них, а затем транзитом поступать на расчетные счета. Между тем на Украине спецсчета НДС, удачно использованные в Болгарии и спровоцировавшие скандал в России, будут введены в действие уже 1 мая.
Начать дискуссию