Коллапс социальной системы может вызвать монетизация льгот

Еженедельник "Экономика и жизнь", N 28 2004 г.

Госдума приняла в первом чтении законопроект "О внесении изменений в законодательные акты РФ в связи с принятием федеральных законов "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" и "Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов исполнительной власти". Этот документ затронет судьбы ни много ни мало 103 млн жителей России.

Разграничение полномочий между центром и регионами в рамках реформы федеративных отношений не казалось чем-то угрожающим вплоть до нынешнего года, когда правительство объявило о замене натуральных льгот отдельным категориям граждан денежными выплатами.
На принятие 400-страничного законопроекта, предполагающего изменение 155 законов и отмену 41, депутатам отвели до смешного мало времени: все должно закончиться в июле, чтобы с 1 января 2005 г. с чистой совестью "развивать и формировать новую систему государственного устройства и управления" в РФ.

Громоздкая и неэффективная система льгот досталась нам в наследство от "развитого социализма". Только на федеральном уровне установлено около 120 видов льгот более чем для 200 категорий получателей. В целом ими охвачено около 72% населения страны.
По оценке ФБК, в 2003 г. потенциальный объем льгот составил 2,8 трлн рублей, или 21,5% ВВП
Если учесть, что в 2003 г. доход консолидированного бюджета составил 4,1 трлн руб., то очевидно, что для оплаты всех социальных обязательств пришлось бы потратить 68,3% бюджетных средств. Реально покрывается не более 12% расходов. Взяв на себя заведомо невыполнимые обязательства, государство вынуждено ежегодно приостанавливать действие тех или иных "социальных законов".
Официально считается, что источником финансирования льгот являются бюджеты и внебюджетные фонды. На деле обязательства государства нередко перекладываются на бизнес. Так, согласно Закону от 19.02.93 N 4520-1 о гарантиях лицам, проживающим в районах Крайнего Севера, право на бесплатный проезд раз в два года к месту проведения отпуска и обратно, а также провоз багажа любым видом транспорта реализуется за счет предприятий, учреждений и организаций.
Потребность изменения системы льгот очевидна, и монетизация - один из возможных способов. Однако цель абсолютно дискредитируется реализацией.

Пока государство не располагало достаточными средствами, ничего другого, как раздавать обещания, не оставалось.
Законопроект отменяет так называемые нефинансируемые мандаты - обязательства, предписанные центром регионам и не обеспеченные доходами. Федеральный центр закрепляет за собой закрытый перечень льготников - 12 млн человек, с установленными в денежной форме суммами ежемесячных выплат. От идеи ранее обещанного М. Зурабовым свободного выбора "деньгами или натурой" решили отказаться. Зато регионы как раз смогут решать, какой набор льгот и в каком виде они в состоянии предоставить. И будут нести ответственность за выполнение обязательств. Тем более что последних у них прибавилось изрядно.

Распределение вопросов социальной поддержки
Местный уровень
* Опека и попечительство
* Обеспечение малоимущих жилыми помещениями
Региональный уровень
* Граждане пожилого возраста; инвалиды
* Граждане в трудной жизненной ситуации
* Дети-сироты, беспризорники; ветераны труда
* Лица, работавшие в тылу в 1941-1945 гг.
* Семьи, имеющие детей (в том числе многодетные, неполные)
* Жертвы политических репрессий

Казалось бы, если дошло до реформы, то необходимо провести инвентаризацию существующих льгот, просчитать действительную потребность и обеспечить адресность. Но никто не сделал того, что должно. Во всяком случае, какие-либо расчеты обнародованы не были. Часть граждан и знать не знала, что имеет право на какие-то льготы. Еще часть, не имея доступа к льготам, ими не пользовалась - как, например, жители села скидками при оплате телефона или проезда в гортранспорте. Как и куда тратились выделяемые на это деньги, останется тайной навечно. Люди, в наименьшей степени пользовавшиеся "благами", могут оказаться в выигрыше. А те, кто действительно нуждается в серьезной поддержке, пострадают.
Общий объем отменяемых или сокращаемых обязательств составляет, по расчетам Минфина, 1,8 трлн руб. (более половины ныне существующих льгот). При этом неоднократно заявлялось, что объем социальной поддержки населения возрастет в 4 раза.
В общей сложности из федерального бюджета в 2005 г. предполагается выделить 171,8 млрд рублей, на что уйдет примерно 85% профицита. Действительно, увеличение прослеживается: вместе со льготами на ЖКХ, которые пока решено не трогать (правительство не в состоянии понять, сколько они действительно стоят), сегодня на соцподдержку из федерального бюджета уходит порядка 66 млрд рублей, из которых 37 млрд - ЖКХ, а 29 - непосредственно льготы.
Но никто не учел и не просчитал издержки предприятий на оказание льгот. Никто не признал, что не все деньги поступают из бюджетов - тот же льготный телефон или проезд компенсируют предприятия связи или транспорта (которые затем судятся с государством, пытаясь возместить понесенные убытки). Поэтому на самом деле сумма нынешних трат существенно выше. А обещанная - несколько ниже. Дело в том, что при расчетах не были учтены пересекающиеся категории льготников. Например, если инвалид одновременно является ветераном труда, то он получает компенсацию только по одному основанию.
Первоначально заявленные суммы компенсаций (нижний уровень - 260 руб.) были несколько увеличены. Как пояснила Оксана Дмитриева, независимый депутат Госдумы (ранее - министр социальной защиты), бюджетные расходы при этом не выросли. Просто ветераны труда, труженики тыла и репрессированные, оцененные в 65-70 млрд руб., перешли на попечение регионов. Дмитриева уверена, что те, о ком будет "заботиться" федеральный бюджет, проиграют. К примеру, самая обширная категория федеральных льготников - инвалиды II группы (их более 70%) - должна по закону получить 1000 рублей компенсации. Но - и этого нет в законе - 440 рублей при этом у них уйдет на социальный пакет (возможность "выкупить" у государства услуги, ранее предоставляемые бесплатно: 350 руб. - на лекарства, 50 руб. - санаторное лечение 1 раз в 4 года, 40 руб. - проезд в пригородном транспорте).

По данным РОМИР, в результате опроса более 1000 человек выяснилось, что:
более 58% жителей РФ считают необходимым сохранение существующей системы льгот, 25% граждан согласны на их частичную замену денежными выплатами, 14% - на полную.

Напомним, что одна из идей бюджетно-налоговой реформы - "один налог - один бюджет". Но самые эффективные и увесистые налоги уже закреплены за федеральным центром. Регионам досталось что поплоше. И "снижение налогового бремени", между прочим, в большей степени затронуло именно региональные бюджеты - тот же налог с продаж поступал именно в них.
Чтобы совсем не подорвать зыбкую финансовую основу региональных бюджетов, налоги придется расщеплять. Но, признавая это, чиновники стремятся постоянно увеличивать федеральную долю. Так, с 2005 г. в налоге на добычу углеводородов (нефть, газ) ее предлагается повысить с 85,6 до 90%, в налоге на прибыль - с 5 до 8,5%. Минфин объясняет, что это вынужденная мера, обусловленная передачей на федеральный уровень полномочий по ветеранам и инвалидам, - 39,3 млрд руб. Одновременно на нижестоящие уровни уходит на 78,8 млрд руб. обязательств. То есть, всего-то перетасовав льготы, федеральный бюджет еще и "наварит".
Бюджетный кодекс РФ (ст. 47) устанавливает, что налоговые доходы распределяются по уровням бюджетной системы поровну: доходы субъектов должны составлять не менее 50% дохода консолидированного бюджета. Сейчас соотношение 56 на 44 в пользу Федерации, после перераспределения доля центра возрастет до 59,1.
Но Минфин блестяще объяснил и эту неувязочку. Оказывается, это не нарушение закона. Это - из-за Стабилизационного фонда. Вы напрасно полагаете, что Стабфонд - "заначка". Это - расходы федерального бюджета. Браво, господа Кудрин и Голикова! С вашими бы способностями финансовых менеджеров - да в регионы. Чтобы вы лично отвечали за финансирование социальных льгот, объем которых в разы превышает возможности их бюджетов.
Из 89 российских регионов лишь 14 не являются дотационными. По мнению Михаила Задорнова (член Комитета ГД по бюджету и налогам), около 40 субъектов Федерации с будущего года не смогут финансировать даже базовые обязательства - детские пособия, зарплату учителям и врачам, дополнительные расходы на образование. И будут вынуждены собственные обязательства сокращать.

С юридической точки зрения закон выглядит весьма странно. Он буквально напичкан отсылочными нормами в том, что касается предоставления той или иной социальной льготы. Механизм их реализации должно определять правительство - отдельными нормативными актами. При нынешнем его состоянии перманентной реорганизации с чего бы вдруг ожидать крейсерской скорости появления требуемых документов? Ведь на сегодня по-прежнему отсутствуют даже те постановления, которые должны были появиться уже несколько лет назад.
Есть в законе и более загадочные вещи. Например, отсутствие сумм денежных компенсаций федеральным льготникам. О размерах этих выплат известно из пояснительной записки к законопроекту.
Еще более удивителен, причем даже для "единороссов", процесс прохождения законопроекта через Думу. Не было парламентских слушаний, не было рассмотрения на трехсторонней комиссии. Проект не рассылался губернаторам, на него не были получены отзывы регионов. Зато все знают, что принять его нужно как можно скорее. Во втором и третьем чтениях одновременно. Еще до утверждения бюджета-2005. Пока что депутаты обсуждают, что бы все-таки сохранить из отменяемого - то ли МРОТ, то ли детские пособия как обязательство федерального бюджета. И законодателей, за исключением небольшой группы независимых депутатов, не смущает, что такой закон просто по формальным признакам можно опротестовать в Конституционном Суде.

Монетизация льгот - лишь одна из составляющих продукта реорганизованного правительства. В нем содержится масса самых разных вещей, в корне меняющих всю социальную систему.
В нем - отказ государства от программ поддержки культуры, от участия в материальном обеспечении и социальной защите ее работников, от стимулирования через налоговую и ценовую политику приобщения детей к творчеству и самообразованию, от обязанностей по охране памятников истории и культуры (ст. 35 Закона РФ от 09.10.92 N 3612-1).
В нем - отказ от государственных программ развития образования, от гарантий финансовой и материальной поддержки дошкольных учреждений и доступности их услуг для всех слоев населения.
В нем - отмена общероссийского минимального размера оплаты труда (существующего практически во всех странах как минимальная социальная гарантия). В нем - отмена единой тарифной сетки, отмена закона о господдержке малого бизнеса, отмена единых норм и нормативов по оплате труда социальных работников, 25%-ных надбавок к зарплате сельским врачам и учителям, льгот на проезд и питание студентам, детям, направляющимся на санаторное лечение, субсидий и компенсаций проживающим на Крайнем Севере (около 8% населения РФ) и многое другое. Впрочем, кое-что отменить забыли - ст. 7 Конституции РФ. Мы приведем ее здесь полностью.

Статья 7 Конституции РФ
1. Российская Федерация - социальное государство, политика которого направлена на создание условий, обеспечивающих достойную жизнь и свободное развитие человека.
2. В Российской Федерации охраняются труд и здоровье людей, устанавливается гарантированный минимальный размер оплаты труда, обеспечивается государственная поддержка семьи, материнства, отцовства и детства, инвалидов и пожилых граждан, развивается система социальных служб, устанавливаются государственные пенсии, пособия и иные гарантии социальной защиты.

При подготовке статьи использован аналитический доклад компании ФБК "Экономика льгот".

И. ОРДЫНСКАЯ,
обозреватель "ЭЖ"