Прогулка в лобби

Проект закона о регулировании лоббистской деятельности, который несколько раз пытались внести на рассмотрение Госдумы с 1995 года, так и не получил хода. На деле выяснилось, что по-настоящему его просто… некому лоббировать. Один из разработчиков законопроекта, депутат Госдумы первого созыва и политолог Владимир Лепехин, недавно очень сокрушался, что закон не удалось принять именно тогда, в «романтический период», когда все (в том числе и бизнес) еще верили, что возможно установить честные правила игры. Потому что потом ситуация изменилась: «Правительство было фактически приватизировано лоббистами. Оно состоит из чиновников, представляющих различные группы давления, поэтому им просто не нужно, чтобы кто-то их регулировал».

В итоге мы получили «дикий лоббизм» с изрядной коррупционной составляющей. Влиятельные лоббисты на Западе — почтенные члены общества или уважаемые институты, которые ставят своей целью воздействовать на органы законодательной и исполнительной власти для принятия выгодных бизнесу решений. При этом должностные лица, на которых лоббисты воздействуют (как правило, легитимными средствами), из кожи вон лезут, чтобы подчеркнуть, что не имеют личной заинтересованности в решении вопроса, а преследуют общественный интерес.

В России все иначе: самые влиятельные наши лоббисты по большей части сидят в Думе, правительстве или аппарате президента и сами непосредственно участвуют в принятии нужных им решений, причем их ангажированность и аффилированность с бизнесом нередко видна невооруженным глазом. В России лоббисты не желают толпиться в лобби, поскольку уже проскользнули во власть. «Произошло искажение понятия «лоббизм», — говорит Ольга Филатова, управляющий партнер консалтинговой группы Walter Walls. — Так что представители российского бизнеса нередко считают лоббистами самих государственных чиновников».

Самая красивая версия, объясняющая происхождение термина «лоббизм», связана с американским президентом Улиссом Грантом (занимал пост в 1869–1877 годах). Супруга Гранта не терпела в Белом доме сигарного дыма, поэтому президент время от времени удалялся в расположенный неподалеку фешенебельный отель Willard, чтобы выкурить сигару и пропустить рюмку бренди. Здесь, в лобби отеля, президента и атаковали многочисленные ходоки по делам. Со временем это превратилось в настоящее нашествие, и Грант был вынужден отказаться от своих вылазок, объясняя, что его вконец «залоббировали».

Кстати, уже из этой полуапокрифической истории можно сделать вывод: лоббистскую деятельность не худо бы регулировать.

«По приглашению директора футбольного клуба и за его счет я восемь раз ходил на матчи, иногда не один, а с братом… Слетал с женой на Маршалловы острова, проживание оплатила неправительственная организация… Получил поддержку от местной компании, которая предоставила услуги хостинга моему сайту по цене ниже рыночной…».

Это вовсе не отчет неведомого блоггера по поводу проведенного лета. Это трогательные записки английских парламентариев, с которыми любой желающий может ознакомиться на официальном сайте парламента www.parliament.uk. Здесь в разделе «Реестр интересов» (Register of Members’ Interests) они исповедуются о полученных благах, которые потенциально могут вызвать их ангажированность при отправлении законодательных функций. И не забывают присовокупить сведения о приобретении долей в предприятиях, доходах со сдаваемой внаем квартиры и проч. Наставление для парламентариев по внесению записей в реестр гласит: «Сомневаетесь, стоит ли упоминать здесь о чем-то или нет? Единственное правильное решение: упоминайте!»

Великобритания сделала акцент на контроле не за лоббистами, а за объектами лоббирования. Лоббистам здесь предложено самим создавать саморегулируемые организации для выработки внутрицеховых правил и надзора за их соблюдением. Зато госслужащих контролируют с помощью достаточно жесткого документа — Кодекса государственной службы (Civil Service Code). Члены парламента и правительственные чиновники должны неукоснительно соблюдать принцип: никакой личной материальной заинтересованности и никакого вознаграждения от третьих лиц в процессе исполнения обязанностей.

Несбывшийся российский закон о лоббизме отчасти напоминает соответствующее американское законодательство, только действующее. США — поборники контроля непосредственно над лоббистами. Законодательную основу здесь составляют федеральный закон о регулировании лоббизма (Federal Regulation of Lobbying Act, 1946 год) и закон о раскрытии лоббистской деятельности (Lobbying DisclosureAct, 1995 год). В реестре лоббистских организаций зарегистрировано около 18 тысяч компаний, а за лоббизм без регистрации полагается чувствительный штраф. Кроме того, лоббисты должны дважды в год представлять подробные отчеты о своей работе в канцелярию Палаты представителей и Сенат. Так что любой желающий на сайте Сената может полюбопытствовать, что делал лоббист, какой вопрос и по заказу какой компании лоббировал, с кем контактировал и сколько получил за свои услуги: прозрачность процесса просто завораживает.

Независимый институт The Center for Responsive Politics только что подвел итоги 2007 года: оборот рынка лоббистских услуг в США составил 2,8 млрд долларов. Заметьте, это отнюдь не доллары, рассованные по карманам чиновников за «решение вопросов», а вполне легальные суммы, потраченные бизнесом на доведение своей точки зрения до властей, с которых государству заплачены все налоги. «Лоббизм доказал, что неподвластен рецессии, — торжествует исполнительный директор центра Шейла Крумхолц, отмечая рост рынка на 7,7% за год. — Похоже, чем хуже приходится экономике, тем больше требуется бизнесу от государства!»

Впрочем, никакая регламентация не спасает от «лоббигейтов», которые время от времени случаются. Последний крупный скандал разразился в США в 2006 году в связи с деятельностью приближенного к республиканцам «суперлоббиста» Джека Абрамоффа (Jack Abramoff), который щедро благодарил официальных лиц за помощь денежными суммами, гольф-турами в Шотландию и обедами в дорогих ресторанах. В ходе следствия, например, выяснилось, что Абрамофф тратил около миллиона долларов в год лишь на аренду VIP-лож на стадионах для увеселения своих многочисленных «контрагентов» из органов власти. Вместе с Абрамоффом, получившим шесть лет тюрьмы, за решетку отправилось одиннадцать человек, среди которых были видные чиновники (уровня замминистра) и конгрессмены-республиканцы, а общение с ним повредило карьере множества политиков.

Структуры ЮКОСа с 2003 года потратили на лоббирование около 860 тысяч долларов. Сначала задачей было формировать у американского правительства позитивный взгляд на российские компании. Затем, с началом дела Ходорковского и Лебедева, задачу переформулировали: «Обеспечивать поддержку со стороны правительства США во имя торжества законности в России, в частности, в связи с действиями, предпринятыми российскими властями в отношении первых лиц Менатепа и ЮКОСа».

Да, законодательное регулирование лоббизма не панацея. Но оно по крайней мере позволяет расценить деятельность абрамоффых как однозначное зло. В России же передача власть предержащим столь незначительных «борзых щенков», какую практиковал американский суперлоббист, почитается за невинную шалость.

Статус депутата Госдумы, положим, позволяет предложить бизнесу целый перечень недорогих лоббистских услуг, чем некуртуазно и пользуются некоторые парламентарии. Чего стоит, например, практика «заказных» депутатских запросов, которые, по сведениям руководителя Центра по изучению проблем взаимодействия бизнеса и власти Павла Толстых, обходятся бизнесу в сумму от пяти тысяч долларов. В интересах «заказчика» такой запрос парламентария в правоохранительные органы может, например, содержать просьбу провести расследование в отношении деятельности фирмы-конкурента. Помимо того, что адресат обязан ответить в установленные сроки, парламентарий — инициатор запроса «имеет право принимать непосредственное участие в рассмотрении поставленных им в запросе вопросов, в том числе на закрытых заседаниях соответствующих органов» (ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы»), то есть при необходимости наращивать лоббистское давление.

Поскольку парламентарии по закону пользуются правом на прием в первоочередном порядке должностными лицами органов власти и легко вхожи в любые кабинеты (мечта лоббиста!), они идеальные «ходоки по делам» для коммерческих структур, способные повлиять на результаты государственных тендеров и получение выгодных заказов или свести с нужными людьми. Павел Толстых, ссылаясь на свои источники в Думе, утверждает, что вознаграждение депутата в этом случае может составлять до десятка процентов от оборота.

В ходу у депутатов и такой способ хорошенько прикрыть чей-либо бизнес от правоохранителей, как открытие в помещении коммерческой фирмы своей общественной приемной, на которую распространяется принцип неприкосновенности. По слухам, такая услуга обходится в сумму от двух до десяти тысяч долларов в месяц.

Классикой жанра стало открытие в 2005 году приемной депутата Владимира Овсянникова (прошел в Думу пятого созыва, но в феврале сложил свои полномочия) на складе столичной фирмы незадолго до прихода сотрудников ГУВД, намеревавшихся произвести обыск в рамках расследования уголовного дела о контрафакте. Особенно активно в последние несколько лет открывались общественные приемные депутата Виктора Черепкова (на последних выборах не прошел в Думу) — причем, по странному «совпадению», именно в помещениях, вокруг которых в тот момент разгоралась борьба за право собственности. Например, когда год назад на Сельскохозяйственной улице в Москве произошел силовой захват здания коммерческой фирмы, рейдеры не стали поднимать над крышей «Веселый Роджер», а первым делом прикрепили к дверям табличку «Общественная приемная депутата Виктора Черепкова».

Впрочем, наблюдатели отмечают, что подобное поведение отдельных представителей депутатского корпуса постепенно маргинализируется. Но не потому, что его стали считать «некомильфо».

— Ситуация серьезно поменялась, — объясняет Павел Толстых. — С одной стороны, гарантированно проходное место в партсписках для некоторых депутатов нового созыва обошлось в семь-восемь миллионов долларов. Трудно предположить, что люди шли в Думу, чтобы «отбивать» эту сумму путем предоставления «услуг» стоимостью в пять тысяч долларов. С другой, в отличие от третьего созыва, нынешний законодательный процесс консолидировался в руках фракции партии «Единая Россия». Если раньше в него активно было вовлечено около 70% депутатов Думы, то теперь — 30%. Это означает одно: большая часть парламентариев теперь использует Госдуму не как площадку для законодательной работы (то, для чего она создавалась), а для повышения своего статуса и развития за счет него аффилированных бизнес-групп.

Доминирование «Единой России» в парламенте (70% депутатов) снизило межфракционную состязательность в законодательном процессе и свело к минимуму лоббистские возможности (и, соответственно, доходы) парламентских «миноритарных акционеров». Если раньше бюджет сопровождения законопроекта, в котором прослеживается интерес лоббистских бизнес-групп, эксперты оценивали в сумму от полумиллиона долларов, то сейчас он может быть и гораздо меньше, и гораздо больше. Многие вопросы решаются в ходе политического торга, включающего «размены» и «бартер» между различными группами влияния — но уже не в парламенте в целом, а внутри фракции «единороссов».

Схожие процессы сращивания бизнеса и власти идут и в среде чиновничества. Вектор двинулся в сторону «совершенствования» коррупционных практик: деньги в обмен на подпись — это становится банальным даже в регионах.

— Один областной чиновник недавно мне на полном серьезе рассказывал, как у них «изживается» коррупция, — говорит Игорь Минтусов, председатель совета директоров ГК «Никколо М». — Мол, все больше становится грамотных руководителей, которые не берут денег за то или иное разрешение на развитие бизнеса на их территории. Дескать, прогрессивные чиновники берут теперь не борзыми щенками, а долей в бизнесе — и тогда у них возникает совсем иная мотивация и интерес.

В стране победившего «лоббизнеса», где лобби, власть и крупный бизнес спаялись так, что не понять, где кончается одно и начинается другое, действительно трудно сыскать идеалистов, желающих добиваться законодательного регулирования лоббистской деятельности. Кому, кроме абстрактного «общества», в том выгода?

Официально называть себя «лоббистами» в России сейчас рискуют лишь некоторые общественные предпринимательские организации и отраслевые ассоциации — впрочем, всячески стараясь отчистить этот термин от налипшей грязи и дистанцироваться от носителей конвертов с деньгами. Еще, пожалуй, наберется с полдюжины специализированных фирм, включая представительства крупных международных лоббистских компаний, которые предлагают услуги «легального лоббирования интересов вашего бизнеса». Да и то некоторые из них от греха подальше пытаются прикрыться термином GR (сокр. от англ. government relations — «взаимоотношения с госструктурами»).

Что значит в нынешней России лоббировать легально, да еще на коммерческой основе? «Это означает — лоббировать по западным стандартам и искать точки взаимного интереса бизнеса и власти», — ответили опрошенные «Бизнес-журналом» немногочисленные игроки легального лоббистского рынка.

Более развернутый консолидированный ответ звучал примерно так: «При контакте с чиновниками мы всегда говорим, интересы какой компании представляем, чтобы избежать упреков в манипулировании. Но интерес компании стараемся преподнести в контексте общественного или отраслевого. Мы даем чиновнику свою экспертизу, выступая для него, по сути, бесплатным консультантом по определенному вопросу. Да, у власти хватает всяких департаментов, которые в своей среде перемалывают с низким КПД какую-то информацию в некие аналитические записки. Но чиновники понимают, что они должны решать проблемы той или иной отрасли системно, прислушиваясь к мнению заинтересованных сторон. Наше дело — предложить им аргументы, которые могут повлиять на них и на которые они, если наша позиция покажется им близкой, смогут опереться при принятии решения».

Насколько такие «белые и пушистые» лоббисты по найму в России эффективны? Ни один из игроков — увы! — не смог привести в качестве примера свою сколько-нибудь впечатляющую лоббистскую победу. «Нужно смотреть правде в глаза, — вздыхает Игорь Минтусов из «Никколо М». — К сожалению, если сегодня хочешь эффективно заниматься лоббизмом в нашей стране, нужно все-таки обладать коррупционными навыками».

Да и со спросом на легальный лоббизм, похоже, не ладится. «Трудно продавать мороженое за Полярным кругом!» — аллегорически замечает Вячеслав Табачников, директор московского офиса Cassidy & Associates CIS. Хотя его компании, которая является московским офисом крупной американской лоббистской структуры и имеет клиентов среди транснационалов, еще грех жаловаться.

— Цивилизованный лоббизм приобретает особую ценность в зрелых, сложившихся политических системах, — говорит Табачников. — Только в них представители власти становятся менее склонными к авантюрам и размену своего статуса на кэш.

Так что же: подождем, пока политическая система созреет, а пока будем лоббировать по старинке?