Ростова Наталья, эксперт «Консультанта»

Нередко действия госорганов провоцируют недоверие бизнес-сообщества к государству. Чтобы изменить ситуацию, рабочая группа при Администрации Президента разработала ряд поправок в Налоговый кодекс. Если их примут, у налогоплательщиков будет гораздо меньше поводов обращаться в суд.

Недавно в юридической компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры" состоялся пресс-завтрак, посвященный перспективам налоговой реформы в России. Как отметил Сергей Пепеляев, управляющий партнер компании "Пепеляев, Гольцблат и партнеры", по статистике Высшего Арбитражного суда три четверти оспариваемых решений налоговых органов суды признают недействительными. Эта цифра явно свидетельствует о кризисе налогового администрирования.

Мировая практика

Основной недостаток сегодняшней системы налогового администрирования Сергей Пепеляев видит в том, что налоговый контроль в России является лишь последующим контролем. Мировая же практика говорит о том, что эффективное администрирование должно включать три стадии налогового контроля – предшествующую, текущую и последующую. В нашей стране, к сожалению, две из них отсутствуют.

Предшествующий контроль – это, прежде всего, налоговое консультирование. Перед тем как совершить серьезную сделку, компания должна иметь возможность получить у сотрудников госорганов консультацию о ее налоговых последствиях. Если же полученное решение по каким-либо причинам компанию не устраивает, его можно обжаловать в суде. Таким образом, еще до совершения самой операции руководство может получить судебное решение о ее налоговых последствиях. Во всем мире подобное консультирование широко распространено и право на него закреплено в законодательстве. Что касается России, то Налоговый кодекс подобных норм не содержит. Однако за последнее время в судебной практике наметилась положительная тенденция в этом направлении. В частности, 22 июня 2004 года Высший Арбитражный Суд принял Постановление по делу № 2487/04. Сергей Пепеляев вкраце рассказал суть спора: Саратовский Университет им. Чернышевского обратился в инспекцию за разъяснением, имеет ли он право применять определенную льготу по налогу на прибыль. Ответ налоговых органов был отрицательным. Тогда Университет обратился в арбитражный суд с просьбой обжаловать решение инспекции. Судьи постановили, что рекомендация, выданная налоговым органом, закону не соответствует. Далее дело рассматривалось в апелляционной и кассационной инстанциях и дошло до Высшего Арбитражного Суда. Как подчеркнул Сергей Пепеляев, в этой ситуации интересно то, что все судебные органы посчитали себя вправе рассматривать дела о законности или незаконности данных налоговой инспекцией рекомендациях. Однако, по мнению г-на Пепеляева, судебной практики все же недостаточно и право на консультацию должно быть закреплено в Налоговом кодексе.

Инструментом текущего налогового контроля, отметил Сергей Пепеляев, изначально должны были стать камеральные проверки (ст. 88 НК РФ). Однако на практике они фактически превратились в средство последующего контроля. То есть за выявленные ошибки налогоплательщику стали предъявлять санкции, хотя сама статья 88 не содержит никакого упоминания о размерах и процедурах взыскания. По мнению г-на Пепеляева, камеральным проверкам необходимо вернуть их первоначальный статус.

11 новаций

В настоящее время над реформой налогового администрирования работает группа специалистов, в которую входят представители Минфина, Минэкономразвития и независимые эксперты. Уже существуют конкретные предложения, поддерживаемые Президентом РФ. Они направлены на то, чтобы либерализовать порядок налогового администрирования и улучшить положение налогоплательщика.

По словам г-на Пепеляева, который также участвует в этой работе, проект поправок уже почти подготовлен. Разработано 11 основных предложений.

Предложение 1. Определить закрытый перечень документов, представляемых налоговым органам при камеральной проверке. Как отметил г-н Пепеляев, это должны быть исключительно формы бухгалтерской и налоговой отчетности. Кроме того, в законе необходимо четко определить ситуации, в которых плательщик обязан предоставить данные документы.

Предложение 2. Увеличить срок предоставления документов при камеральной проверке с 5 календарных до 10 рабочих дней. Это поможет налогоплательщикам избежать ситуации, когда инспекции, воспользовавшись тем, что компания не успела предоставить документы, выносят решение о доначислении налогов.

Предложение 3. Увеличить срок, в течение которого компания может возразить по актам выездных проверок, с 15 до 20 рабочих дней. Также Сергей Пепеляев добавил, что разумно установить пропорцию между сроком самой проверки и сроком предоставления возражений.

Предложение 4. Создать в налоговых инспекциях специальные подразделения - апелляционные комиссии. Они будут рассматривать жалобы налогоплательщиков на решения налоговых органов до обращения в суд. Однако при этом подчиняться сотрудники комиссии станут не руководству «своих» инспекций, а Высшей Апелляционной Комиссии ФНС. Это обеспечит их независимость. В свою очередь штат Высшей Апелляционной Комиссии будет формировать Минфин РФ. «Сейчас неофициальным показателем деятельности налоговых органов является выполнение плана по сбору налогов. В противовес этому следует закрепить законодательно, что работа комиссий должна оцениваться по количеству отмененных судами решений налоговых проверок», - добавил Сергей Пепеляев (имеются в виду решения, которые комиссия оставила в силе, а суд впоследствии отменил).

Предложение 5. Материалы проверки руководитель налогового органа (или его заместитель) должен рассматривать в присутствии налогоплательщика. Сейчас это возможно только при наличии возражений со стороны проверяемого (п. 1 ст. 101 НК РФ). Смысл этой новации в том, чтобы организация могла представить свои контраргументы, даже если она на это не претендует. Но если есть закон, он должен работать, и не так, как сейчас, когда процедура рассмотрения возражений – не более чем пустая формальность.

Предложение 6. Акт проверки должен быть одобрен вышестоящим налоговым органом. Это необходимо для того, чтобы оградить фондовый рынок от потрясений, вызванных действиями проверяющих. Ведь о решении доначислить большую сумму налогов крупному налогоплательщику участники фондового рынка узнают быстро. При этом далеко не всегда это решение имеет достаточные основания и останется без изменений. Следовательно, необходимо повысить персональную ответственность руководителей инспекций за акты проверок. Для этого нужно, чтобы начальник ИФНС визировал каждый акт. Если в акте фигурируют значительные суммы доначислений, то он должен визироваться не только начальником инспекции, но и руководителем вышестоящего управления ФНС. Вопрос о том, что считать «значительной» суммой, сейчас еще обсуждается. Так, например, рассматривается следующий вариант: если сумма превышает один миллион долларов, то конфликт с компанией должен переводиться на региональный уровень.

Предложение 7. Установить максимальный календарный срок выездной проверки. Ни для кого не секрет, что некорректно сформулированное в Кодексе положение о продолжительности проверки позволяет налоговым органам злоупотреблять своими правами. Предлагается законодательно закрепить твердый срок в календарных днях. Продлеваться проверки будут только в специально оговоренных случаях, например, при работе с крупным налогоплательщиком. А приостановить проверку смогут только в строго определенных ситуациях, например, если необходима экспертиза. Причем максимально возможная продолжительность экспертизы должна быть оговорена в законодательстве.

Предложение 8. Установить основания для проведения повторных проверок. Предполагается, что они могут проводиться только в одном случае – когда уголовный суд установит, что налогоплательщик вступил в сговор с проверяющими органами.

Предложение 9. Изменить порядок предоставления отсрочек по уплате налогов в случае угрозы банкротства. Должен быть установлен ряд объективных критериев угрозы банкротства. Если они присутствуют, налоговые органы обязаны будут удовлетворить требование плательщика по отсрочке.

Предложение 10. Ограничить многочисленные проверки одного и того же плательщика. Налоговые органы должны будут проводить не более трех проверок в течение двух лет. При этом следует установить минимальный срок между этими проверками, например шесть месяцев.

Предложение 11. Срок обжалования решения ИФНС в суде должен приостанавливаться на период, пока спор рассматривается в налоговых органах. Дело в том, что сейчас срок, в течение которого плательщик может подать судебный иск, равен трем месяцам после вынесения решения. Но проблема в том, что до обращения в суд обжалование этого решения в самих налоговых органах обычно отнимает слишком много времени.

УК тоже требует корректировки

О проблемах уголовной ответственности должностных лиц организаций за налоговые преступления рассказал Вадим Зарипов , руководитель аналитической службы компании «Пепеляев, Гольцблат и партнеры». В частности, г-н Зарипов высказал ряд предложений, которые, на его взгляд, должны быть закреплены в законодательстве.

Во-первых, необходимо изменить размер недоимки, при котором возбуждается уголовное дело об уклонения от уплаты налогов. Сейчас для этого достаточно 1,5 миллионов рублей. Однако, по мнению Вадима Зарипова, эта цифра для крупной и даже средней компании незначительна - «фактически цена одного рабочего дня». Кроме того, мнение сотрудника ИФНС, подписавшего решение о доначислении налогов, может в результате оказаться ошибочным. А возбуждение уголовного дела приводит к тому, что «включается механизм репрессии», то есть налагаются определенные ограничения на свободу руководителя. По мнению г-на Зарипова, чтобы снизить эту опасность, необходимо размер недоимки, который служит основанием для возбуждения уголовного дела, установить не в твердой сумме, а в процентах от величины налоговых начислений за год. Во всем мире применяется именно такой подход. В России г-н Зарипов предлагает установить порог в 5-10 процентов. Он подчеркнул, что в такой ситуации важно разграничить уголовную и административную ответственности, которые ведут к разным последствиям. «Никто не говорит о том, что за уклонение от уплаты налогов в сумме, составляющей менее пяти процентов, не нужно наказывать».

Во-вторых, по мнению г-на Зарипова, необходимо усовершенствовать механизм освобождения налогоплательщика от ответственности. Ранее существовало специальное положение статьи 198 Уголовного кодекса. Оно освобождало от ответственности должностное лицо, если оно впервые совершило преступление, содействовало его раскрытию и возместило ущерб. Однако в 2003 году это положение было исключено. На данный же момент действует институт деятельного раскаяния (ст. 175 УК РФ). Так, для того чтобы лицо было освобождено от ответственности, ему необходимо выполнить 4 условия: добровольно заявить о своем правонарушении, содействовать его раскрытию, возместить ущерб и перестать быть общественно опасным. Последнее условие - явно оценочная категория. Причем в Кодексе подчеркивается, что лицо может быть освобождено от ответственности только при выполнении всех условий. Таким образом, законодатель применяет субъективный подход к провинившемуся. По мнению г-на Зарипова, необходимо восстановить в прежней редакции статью 198 Кодекса, поскольку она была более объективна.

В этом году должен состояться Пленум Верховного суда по разъяснению 198 и 199 статей Уголовного кодекса, что значительно прояснит ситуацию с их применением.