О проблемах с выдачей банковских гарантий, тендерных кредитов и стоимости кредитных услуг для участников размещения госзаказа мы беседуем с Игорем Логиновым, руководителем аппарата Московского банковского совета.
Игорь Эдуардович! Рынок госзаказа наводнен обилием фальшивых банковских гарантий. Правоохранительные органы пока не принимают действенных мер по исправлению положения. Существует ли, по мнению банковского сообщества, какой-то выход из этой ситуации?
Действительно, сегодня на рынке велика доля ненадлежащих банковских гарантий, предоставляемых в качестве обеспечения исполнения обязательств по заключаемому госконтракту. Однако следует отметить, что с поручениями ситуация обстоит еще хуже. Если, по оценочным данным, порядка 30% всех предоставляемых поставщиками банковских гарантий являются ненадлежащими, то поручительств – уже 99 %.
И на эти грабли уже наступали! Так было со страхованием ответственности по исполнению государственных контрактов. При наступлении страхового случая страховая компания либо ссылалась на особые положения договора страхования, позволяющие ей отказать в страховой выплате, либо же доказывала факт подлога представленного договора страхования.
Создавалось впечатление, что если заменить страховые организации на поручителей, то ситуация сразу исправится. Хотя на наш взгляд страховая организация более ответственна и надежна по сравнению с обычным поручителем. Страховая организация, имеет, по крайней мере, лицензию на ведение страховой деятельности, которая стоит определенных денег. За страховой организацией, в отличие от поручителя, все-таки осуществляется надзор.
Что касается правоохранительных органов, в частности, МВД РФ, то оно пока не подключаются к решению проблемы фальсификации финансового обеспечения исполнения госконтракта, мотивируя тем, что казна прямых убытков от такой фальсификации пока не несет. Это развращает рынок, формирует опасное чувство безнаказанности, обесценивает работу правительства по формированию цивилизованной системы размещения госзаказа, искажает конкурентную среду.
Сегодня необходимо вести работу по устранению конкретных рисков - риска получения фальшивого обеспечения, риска внесения в документацию об обеспечении положений, девальвирующих его. Инструменты устранения этих рисков известны и давно обсуждаемы. Среди них:
- введение лимитов на объем принимаемого финансового обеспечения от одного гаранта (поручителя). Ведь даже в быту мы, в зависимости от личности заемщика, интуитивно ограничиваем сумму денег, которую готовы дать взаймы.
- установление соизмеримости финансового обеспечения убытку, который понесет госзаказчик от неисполнения госконтракта. Обычно величина финансового обеспечения устанавливается в размере 30 % от размера госконтракта, обоснования этой цифре нигде не приводится. Но действительно ли городской или федеральный бюджет несет столь значительные потери в случае неисполнения обязательств, или достаточно будет 5% обеспечения?
- определение размера претензий к обеспечению в случае негативного сценария исполнения контракта. Если исполнение контракта просрочено на день, вряд ли это стоит 30% от цены контракта.
Возможно ли в ближайшее время снижения стоимости финансового обеспечения в целом по рынку?
Стоимость легитимного финансового обеспечения может быть снижена путем установления экономически обоснованного размера обеспечения и устранения неопределенности с расчетом требований к обеспечению в случае неисполнения контракта. Если цена за финансовое обеспечение снизится, снизятся и цены госконтрактов, сократятся мотивы к совершению мошеннических действий в плане предоставления ненадлежащего обеспечения.
В общефедеральном масштабе необходимо утвердить типовую форму банковской гарантии, как это сделано, к примеру, Правительством Москвы, а также типовую форму договора поручительства.
Кардинальным решением проблемы дороговизны обеспечения является аккредитация поручителей и банков, предоставляющих финобеспечение и создание процедур ускоренной проверки предоставленного обеспечения. Ранее ФАС России не поддерживала инициативу аккредитации поручителей и банков, мотивируя тем, что банк, имеющий лицензию, должен отвечать за принятые обязательства без каких-либо ограничений. В настоящее время мы достигли взаимопонимания с Федеральной антимонопольной службой РФ, признавшей, что необходимость создания федеральной системы аккредитации поручителей уже назрела.
Введение аккредитации и федерального реестра финансового обеспечения исполнения госзаказа, лимитирования принимаемого обеспечения и ускоренных процедур проверки финобеспечения потребуют внесения изменений в федеральное законодательство. И это дело не быстрое. Но что касается расчета размера финансового обеспечения и расчета требований к нему, о чем мы говорили выше, то для их введения не обязательно принимать федеральный закон, а достаточно будет приказа на уровне субъекта РФ.
Давно ходят предложения о создании реестра принятых обязательств. Ведется ли банковским сообществом и контролирующими органами какая-либо совместная работа в этом направлении?
Департамент г. Москвы по конкурентной политике уже создал реестр финансового обеспечения, принятого московскими госзаказчиками. Мы ждем от него следующего шага: суммировать эти обязательства по субъекту их предоставления.
Мы считаем, что каждый орган власти, принимающий обязательства и открывающий риск на хозяйствующие субъекты, должен вести реестр этих обязательств. Ведь орган власти должен в любой момент иметь представление, что произойдет в том случае, если тот или иной контрагент не выполнит своих обязательств. И обязательства банков и поручителей перед городом не обязательно ограничиваются только предоставленным ими финансовым обеспечением. Например, на депозитах ряда банков город размещает временно-свободные средства. И в случае несостоятельности этих банков произойдет не только компрометация финобеспечения, предоставленного этими банками, но бюджет понесет и прямые финансовые потери – утрату размещенных в банке бюджетных средств.
В чем риски для банков при работе с участниками госзаказа?
Разные продукты для госзаказчиков несут в себе разные риски. Рассмотрим, для примера, такой банковский продукт, как кредитование участника аукциона на обеспечение аукционной заявки. Эта операция достаточно низкорисковая, в случае, если речь идет об адекватном участнике размещения заказа. Но помимо адекватности, есть еще и такой показатель, как добросовестность. Сегодняшние условия участия в электронных аукционах позволяют заемщику изменить реквизиты возврата аукционного обеспечения. И кредитные средства, которые должны были вернуться в банк со счета электронной площадки, в банк не возвращаются. С одной стороны риск недобросовестности существенно выше риска неадекватности, который нивелируется изучением бизнеса заемщика, его кредитной историей и прочих стандартных показателей. С другой стороны для устранения риска недобросовестности требуется лишь внести изменения в Договор между ФАС России, электронными торговыми площадками и Министерством экономического развития РФ. Ввести особый режим счетов, предусматривающий возврат заемных средств только на те счета, с которых они поступили. И все! Надеемся, что это предложение будет реализовано.
Почему на рынке практически отсутствуют специализированные продукты по кредитованию исполнителей госзаказа?
Это как раз еще одно направление, которое мы пытаемся активизировать. Этой темой заинтересовался РосБР. Безусловно, запуск РосБРом такого продукта станет сигналом другим банкам для запуска ими аналогичных продуктов. Ряд банков уже имеют специализированные кредитные продукты для исполнителей госзаказа. Но если появятся позитивный пример федерального уровня, то в течение одного-двух лет произойдет качественное расширение линейки такого продукта. Пример тому - потребительское кредитование. Нелишне вспомнить, что десять лет назад его в России не существовало, а сегодня банки наперебой предлагают свои услуги.
Что касается спецпродуктов по госзаказу, то тут также есть специфический риск оценки добросовестности. При выдаче кредита на исполнение госзаказа банк в качестве обеспечения рассматривает финансовый поток, поступающий от исполнения госконтракта. Стороны договариваются, что заемщик не будет изменять реквизиты перечисления средств от исполнения контракта. Но действующие сегодня законодательные нормы не мешают ему нарушить это условие, что зачастую и происходит.
Инструментом нивелирования этого риска является включение в госконтракт раздела, регламентирующего внесение возможных изменений в реквизиты перечисления средств от исполнения госзаказа. Это может быть, например, введение правила, по которому изменение реквизитов по желанию поставщика или подрядчика будет временно ограничиваться. Либо же изменение будет возможно по истечение некоторого времени, к примеру, месяца. Также можно было бы вменить в обязанность госзаказчику информирование банка (на счет которого перечисляются средства от исполнения госзаказа) о намерении подрядчика сменить реквизиты.
Какие требования к обеспечению предъявляются к поставщикам? Это решается в индивидуальном порядке?
Нет. Банки стараются индивидуально не работать. К примеру, потребительские кредиты - это фактически фабрика по выдаче кредитов, когда от заемщиков требуется стандартный набор документов, на основе которого проводится оценка. К таким шаблонам движется и кредитование малого бизнеса. То же самое должно происходить и с продуктом по госзаказу. Только в случае достижения стандартизации процедур по кредитам на исполнение госзаказа может быть снижена комиссия банка.
Решение о выдаче любого кредита принимается исходя из двух основных составляющих: наличия у заемщика обеспечения (того, чем он ответит в случае несоблюдения графика платежей), и наличия стабильных финансовых потоков, из которых будет обслуживаться кредит. У госзаказа в этом плане есть большой плюс. Финансовые потоки по госзаказу достаточно детерминированы, банк видит этапы выполнения работ, видит движение денег между этапами. По большому счету госзаказ сам по себе является обеспечением для банка. Поэтому в зарубежной практике какое-либо дополнительное обеспечение от поставщика требуется редко. Основная идея состоит в том, что банковский кредит на исполнение госзаказа должен быть обеспечен исключительно самим госзаказом. У нас же, как правило, необходимо еще поручительство директора (или собственника) компании-поставщика. В зависимости от обстоятельств часто требуется и иное обеспечение.
Малые предприятия сетуют, что предмет обеспечения подобрать очень сложно…
Действительно, это сложно.Редко когда малое предприятие владеет недвижимостью, работая чаще всего в арендованных помещениях. Что еще можно попытаться заложить? Торговое оборудование, производственное оборудование? До кризиса 2008 года это практиковалось, но кризис показал, что все оборудование и товар в обороте – крайне ненадежное обеспечение. А ведь банк, требуя обеспечение, делает так именно потому, что он сам взял деньги в кредит и должен гарантировать возврат этих средств.
Но сегодня слова «взять кредит на исполнение госзаказа» — фактически означают «просто взять кредит в банке». Когда процедура выдачи кредита для исполнения госзаказа упростится?
Да, действительно, большая часть тех, кто берет кредит на исполнение госзаказа, на самом деле получает обычный кредит, предоставляя традиционный пакет документов.
По большей части сегодня распространены промежуточные варианты. То есть еще и не тот идеальный вариант, когда гарантией является финансовый поток от исполнения госконтракта, но уже и не простой кредит на развитие бизнеса. Такие продукты есть сегодня у некоторого количества банков. И почти все они требуют дополнительного обеспечения.
Задача государства сегодня - стимулировать развитие этого продукта через программу РосБРа, ограничить возможность произвольного изменения реквизитов поставщиками или хотя бы обязать их информировать об этом банк, о чем мы говорили выше.
По банковской гарантии также требуется обеспечение?
Когда предоставляется банковская гарантия, то процедурно это похоже на выдачу кредита. Но если кредит — это живые деньги, то банковская гарантия — просто обязательство. Поэтому, с точки зрения банка, выдача гарантии менее рискованный вариант. У банка остается риск того, что клиент не исполнит обязательства по контракту. По банковской гарантии, как правило, берется обеспечение такое же, как по кредиту.
Можно ли в обеспечение выдачи банковской гарантии предложить депозит?
Конечно. Но тут вопрос в том, что если клиент хочет получить банковскую гарантию на миллион, то банк может предложить разместить депозит на миллион. Для банка это совершенно безрисковая ситуация, но такие условия вряд ли может выполнить какой-либо поставщик. На практике, как правило, банки предлагают в таких случаях разместить депозит в меньшем размере, например в размере 30% от суммы запрашиваемой гарантии.
Эта тема особенно актуальна при получении банковской гарантии на длительный срок. Например, в случае, когда госзаказчик требует финансовое обеспечение гарантийных обязательств подрядчика на выполненные работы (на проведенный капремонт, на проложенную дорогу и проч.).
Ожидается ли в ближайшее время изменение типовых форм банковских гарантий, утвержденных департаментом г. Москвы по конкурентной политике?
Они неизменны на протяжении последних трех лет. Типовые формы банковских гарантий ранее были апробированы нами вместе с департаментом продовольственных ресурсов г. Москвы. В результате совместной работы с департаментом продовольственных ресурсов более 10 лет назад мы выработали и согласовали типовую форму банковских гарантий, принимаемых в качестве обеспечения предоставляемых бюджетных кредитов.
Та же самая модель действий была взята на вооружение департаментом г. Москвы по конкурентной политике. Совместно с департаментом мы провели три очные встречи с представителями банков, в результате которой была выработана и согласованна типовая форма банковской гарантии, которая устроила и департамент и банки. Типовая форма утверждена приказом департамента города Москвы по конкурентной политики от 03.02.2011 №70-01-14/11 «Об утверждении примерных форм контрактов, типовых форм банковских гарантий и требования об уплате по банковской гарантии».
Неправильно было бы принимать решение о форме банковской гарантии в одностороннем порядке. Легко утвердить в качестве типовой одну из форм, но важно сделать эту форму удобной максимально широкому числу банков. Неправильно было бы утвердить типовую форму банковской гарантии, которой будет пользоваться один банк. На рынке у одного банка — одна форма, у другого — другая. Но когда для обсуждения этого вопроса собирается два десятка банков, формируется консолидированное мнение.
Именно поэтому в этом вопросе очень важен диалог между всеми игроками рынка госзаказа. Типовая форма снижает риски государства как заказчика. Ведь по закону банк не должен проверять обоснованность требования по гарантии, он автоматически исполняет его, если оно подписано уполномоченным лицом, в нем указана сумма, указано нарушение, и оно соответствует перечисленным в банковской гарантии нарушениям. В течение двух недель банк проверяет формальные аспекты и автоматически перечисляет деньги, не проводя никаких дополнительных проверок.
Ожидаете ли вы снижения стоимости банковских гарантий?
Снижение стоимости банковских гарантий может проходить по двум направлениям:
- сокращение размера обеспечения госконтрактов. Как мы говорили в начале, сегодня большинство государственных заказчиков выставляют обеспечение на максимальном уровне – 30%. Нет никаких требований к обоснованию размера требуемого обеспечения. Соответственно снижение размера обеспечения по конкретному госзаказу с 30% до 10% снизит комиссию в 3 раза. Как процент от размера банковской гарантии тариф за выдачу банковской гарантии сохранится, но в абсолютном выражении – существенно сократится.
- нивелирование рисков, связанных с предъявлением требований к банковской гарантии, определение размера этих требований.
В целом следует отметить, что банковские гарантии в Москве – продукт очень конкурентный, примерно как хлеб. И цена на него формируется рынком.
Все банки участвуют в кредитовании участников размещения заказа?
Нет. Обычные кредиты на развитие бизнеса выдают все, потому что это их основная деятельность. Банковский кредит на исполнение госзаказа с обеспечением фактически не отличается от простых кредитов. Банков, предоставляющих специализированные кредиты продукты, очень немного. Бывает даже, что банки, ранее предоставлявшие специализированные кредиты потом отказывались от них из-за тех рисках, о которых мы говорили выше. Часть банков уверяют, что отказались от специализированного продукта в силу отсутствия спроса. Как ни парадоксально, но это так.
Я был бы признателен читателям за критику и предложения по темам, затронутым в этой статье. Замечания, мнения и предложения можно направлять на email: i@mfd.suс пометкой в теме письма «Для Логинова».
Беседовала Ирина Склярова
Начать дискуссию