Архивное дело: вся власть регионам

Делопроизводство и документооборот на предприятии

Н.А. Храмцовская ведущий эксперт компании ЭОС по управлению документацией, член Гильдии Управляющих Документацией и ARMA International

Создадим свое законодательство?!

Федеральный закон «Об архивном деле в Российской Федерации» № 125-ФЗ (далее по тексту — Федеральный закон) главным образом решает вопросы, связанные с разграничением федеральной, региональной и муниципальной собственности на архивы и разделением прав и обязанностей в области архивного дела. Его принятие поставило перед субъектами Российской Федерации задачу приведения своего законодательства в соответствие с федеральным.

Есть целый ряд причин, по которым регионы со своей стороны заинтересованы в разработке соответствующих нормативно-правовых актов:

Во-первых, Федеральный закон ограничивается выделением федеральной собственности. Есть возможность продолжить «раздел имущества», а речь идет о немалых материальных ценностях. Безусловно, это главная причина, по которой регионы очень серьезно относятся к возможности создания своего «архивного» законодательства;
Во-вторых, управление государством осуществляется посредством документов. Контроль над архивами, над доступом к информации означает контроль над деятельностью государственных органов и тем самым дает власть. Не меньшую ценность представляет собой и инфраструктура архивных учреждений (здания, территория и т.д.);
В-третьих, новое законодательство значительно расширит возможности для зарабатывания денег архивными учреждениями.

Многие субъекты федерации серьезно и неформально относятся к разработке законов и нормативных актов, стараясь отразить в них свое понимание вопросов управления архивным делом. Хватает, однако, и тех, кто просто переписывает федеральные нормы. В связи с этим руководство Росархива в декабре 2004 года высказало свою точку зрения на вопрос о разработке регионального архивного законодательства.

Мнение

Из выступления заместителя руководителя Росархива А.Н. Артизова «О реализации Федерального закона «Об архивном деле в Российской Федерации» 2 декабря 2004 г. на учредительном заседании Совета по архивному делу

Какими могли бы быть форма и содержание правового акта субъекта Российской Федерации? Из некоторых регионов к нам уже поступили сообщения, что попытки дословного переписывания федерального закона оказались безрезультатными, встретив негативную оценку юристов. В самом деле, зачем нужен акт субъекта, на 90% повторяющий федеральный закон прямого действия?

…Ни в коем случае не надо слепо копировать новый федеральный закон. Его нормы о сохранности, учете, комплектовании и использовании архивных документов, а также об обязанностях организаций и граждан в вопросах архивного дела не нуждаются в повторении. Эти нормы имеют, подчеркиваю, прямое действие на территории всей нашей страны. Лучше пойти по другому пути — внесения изменений и дополнений в действующие законы субъектов Российской Федерации об Архивных фондах субъектов Российской Федерации и архивах, изъять из них те нормы, которые противоречат новому федеральному закону, и напротив, сохранить оправдавшие себя на практике положения, дополнить их при необходимости не противоречащими федеральному закону новациями.

…Конкретная практика нормотворчества в регионах уже в ближайшее время покажет, какими будут новые законы и положения об Архивных фондах субъектов Российской Федерации и архивах.

С одной стороны, имеющаяся у регионов возможность принимать собственное законодательство может оказаться полезной для развития архивного дела. В тех из них, где руководство понимает важность развития архивного дела, в том числе для решения острых экономических и социальных вопросов, появляется возможность наладить ее лучше, чем в среднем по стране.

Однако, региональная архивная деятельность теперь полностью выведена из-под контроля федерального центра, что значительно затрудняет организацию сотрудничества и взаимодействия — как межрегионального, так и с федеральным центром.

Кроме того, уже сейчас возникают проблемы с организацией архивного хранения документов предприятий и организаций федерального подчинения, находящихся в регионах.

Начинающийся разнобой в региональном законодательстве в области архивной деятельности таит в себе немалые опасности. Различия в законах, в практике ведения архивных документов осложняют обеспечение сохранности архивного фонда нашего государства, появляется угроза утраты, при определенных обстоятельствах, исторического наследия страны. При этом могут пострадать интересы как граждан, так и юридических лиц.

Эти проблемы прекрасно видит и руководство Росархива. К сожалению, его полномочия в настоящее время значительно сокращены и урезаны. Федеральное архивное агентство не может напрямую контролировать разработку нормативных актов «на местах», и предлагает лишь услуги по рецензированию регионального законодательства.

Мнение

Из выступления руководителя Федерального архивного агентства В.П. Козлова 28 февраля 2005 года на коллегии Министерства культуры и массовых коммуникаций Российской Федерации

…Нельзя допустить, чтобы в одном субъекте федерации существовали свои правила использования архивных документов и доступа к ним, а в другом субъекте — иные. Государственные, муниципальные, ведомственные архивы как нервная система государства, пусть даже и периферийная, должны действовать по единым правилам.

В настоящее время в ряде регионов уже приняты новые законы об архивном деле. Разработка законодательства идет очень активно, и, возможно, к концу года в большинстве субъектов Российской Федерации будет свой нормативно-правовой акт, регулирующий архивную деятельность. Поэтому именно сейчас интересно проанализировать, как в регионах решаются вопросы управления архивным делом, какие новые нормы вводятся, и насколько велики различия в законодательстве.

В процессе подготовки данной статьи были использованы 10 законов и проектов законов на различных стадиях разработки, доступных на 1 августа 2005 года. Это достаточно репрезентативная выборка, анализ которой позволяет выявить тенденции развития регионального архивного законодательства. В нее входят:

Проект закона Иркутской области «Об архивном деле в Иркутской области» от 23 мая 2005;
Закон Кировской области «Об архивном деле в Кировской области», принятый Законодательным Собранием Кировской области 24 февраля 2005 года;
Закон Московской области «Об Архивном фонде Московской области и архивах» в редакции Закона Московской области от 28.02.2005 № 73/2005-ОЗ;
Закон Новгородской области «Об архивном деле в Новгородской области», принятый областной Думой 2 марта 2005 года;
Закон Самарской области «Об архивном деле в Самарской области», принятый Самарской Губернской Думой 26 апреля 2005 года;
Проект закона «Об архивном деле в Свердловской области», принятый в первом чтении 25 января 2005 года Свердловской областной Думой;
Закон Удмуртской Республики «Об архивном деле в Удмуртской Республике», принятый Государственным Советом Удмуртской Республики 15 июня 2005 года;
Проект закона Хабаровского края «Об Архивном фонде Хабаровского края и архивах», принятый в первом чтении Законодательной Думой Хабаровского края 25 мая 2005 года;
Закон Ханты-Мансийского автономного округа — Югры «Об архивном деле в Ханты-Мансийском автономном округе — Югре», принятый Думой Ханты-Мансийского автономного округа — Югры 24 мая 2005 года;
Закон Ярославской области «Об архивном деле в Ярославской области», принятый Государственной Думой Ярославской области 24 мая 2005 года.

Основные понятия в региональном законодательстве

К вопросам терминологии в регионах подошли по-разному, см. Таблицу 1. Кое-где законы вообще не содержат определений терминов (Иркутская область и Ханты-Мансийский Автономный округ) или же стоит ссылка на федеральный закон (Ярославская область).

Таблица 1

Общее количество терминов, данных в законах об архивном деле

Всего в законодательстве субъектов Российской Федерации дано 32 различных термина. Из 19 определений понятий, приведенных в Федеральном законе, только одно — «депозитарное хранение документов Архивного Фонда Российской Федерации» — не было использовано в региональных законах ни разу. Из общего числа терминов, включенных в региональное законодательство, три четверти заимствованы из Федерального закона. При этом определение «архивного дела» дано в половине законодательных актов, а термины «архивный фонд», «государственный архив», «документ Архивного фонда» приведены в 40% соответствующих законов.

В законодательстве регионов даны определения:

четырех различных видов архивных фондов (для сравнения: в Федеральном законе — два вида);
6 видов архивов (в Федеральном законе — 3);
7 видов документов (в Федеральном законе — 5);
5 видов хранения архивных документов (в Федеральном законе — 4).

Определения, данные в региональных нормативно-правовых актах, в ряде случаев существенно отличаются как от определений Федерального законодательства, так и от своих региональных собратьев.

Пример 1

В законе Свердловской области дана более широкая трактовка термина «постоянное хранение архивных документов», отражающая понимание региональными органами государственной власти того факта, что постоянно могут храниться не только документы Архивного фонда (т.е. либо прошедшие экспертизу ценности и по ее итогам отнесенные к Архивному Фонду, либо перечисленные в соответствующих перечнях с указанием срока хранения «постоянно»), но и другие документы, представляющие интерес для организации. См. статью 2 Проекта закона «Об архивном деле в Свердловской области»

Пример 2

Закон Самарской области, напротив, относит к документам постоянного срока хранения только (ст.3 п.2) «документы, отнесенные в установленном порядке к составу архивного фонда Самарской области и подлежащие постоянному сроку хранения в государственных архивах Самарской области». При такой трактовке сокращается документальный массив, который можно отнести к категории «постоянного срока хранения». Из него исключаются документы почти всех коммерческих и негосударственных организаций, поскольку подавляющее большинство этих организаций не являются источниками комплектования архивного фонда!

Всего в региональных законах введено 17 дополнительных терминов (примерно половина их общего числа). Только один термин используется более или менее массово — в половине законов, и, что не удивительно, это определение архивного фонда региона. Остальные 16 терминов встречаются только по одному разу. Мы приведем выдержки из нескольких законов, подтверждающие сказанное.

Фрагмент документа

Закон Хабаровского края «Об Архивном фонде Хабаровского края и архивах». Статья 1 «Основные понятия, используемые в настоящем законе»

5) архивный фонд поселения — исторически сложившаяся и постоянно пополняющаяся совокупность архивных документов, образующихся в деятельности органов местного самоуправления, муниципальных унитарных предприятий, включая казенные предприятия, и муниципальных учреждений (далее — муниципальные организации), расположенных на территории поселения, а также иных архивных документов, приобретенных в муниципальную собственность на законном основании, подлежащих передаче на хранение в муниципальный архив;

6) документы личного происхождения — архивные документы, образовавшиеся в деятельности лица, семьи, рода.

Фрагмент документа

Закон Самарской области «Об архивном деле в Самарской области».
Статья 3 «Основные понятия, применяемые в настоящем Законе»

3) экспертно-проверочная комиссия — коллегиальный орган, созданный для рассмотрения научно-методических и практических вопросов, связанных с определением состава документов архивного фонда Самарской области, экспертизой ценности документов и комплектованием ими государственных и муниципальных архивов;

4) межведомственная экспертная комиссия по рассекречиванию документов архивного фонда Самарской области — коллегиальный орган, созданный Правительством Самарской области с целью подготовки и проведения комплекса работ по рассекречиванию документов.

Фрагмент документа

Закон Новгородской области «Об архивном деле в Новгородской области»
Статья 3 «Основные понятия»

- орган управления архивным делом в Новгородской области — уполномоченный орган исполнительной власти области в сфере архивного дела;

- муниципальный архив документов по личному составу — структурное подразделение органа местного самоуправления муниципального района, городского округа области или муниципальное учреждение, создаваемое этим органом, которые осуществляют хранение, комплектование, учет и использование документов социального правового характера;

- государственный реестр уникальных документов Архивного фонда области — систематический перечень уникальных документов Архивного фонда области, создаваемый в целях обеспечения контроля за их сохранностью и информирования пользователей.

Слишком много внимания уделено в Федеральном законе вопросам раздела имущества. Возможно, это и послужило причиной того, что в региональном законодательстве появилось так много дополнительных терминов, поскольку регионы заинтересованы не только в разделе имущества, но и в организации нормального функционирования архивной отрасли.

Таким образом, различия в законодательстве регионов появляются уже на этапе определения терминологии. В принципе, расширение терминологической базы архивного дела в законодательстве можно было бы только приветствовать, если бы оно происходило централизовано и/или согласованно. «Разброд и шатания» в терминологии никогда не приводили ни к чему хорошему, и они не способствуют взаимопониманию при обсуждении важных вопросов, касающихся сохранения исторического наследия нашей страны.

Полномочия в области архивного дела

Во всех региональных законах подробно говорится о распределении полномочий в области архивного дела на региональном (а кое-где — и на муниципальном) уровне. По важности тема распределения полномочий рассматривается наравне с вопросами собственности, например, как в Законе Ярославской области.

Руководство Росархива, говоря о региональном законодательстве в области архивного дела, предлагало рассмотреть в региональных законах несколько вопросов, которые не были затронуты Федеральным законом.

Мнение

Из выступления заместителя руководителя Росархива А.Н. Артизова 2 декабря 2004 г. на учредительном заседании Совета по архивному делу

Акты субъектов Российской Федерации вправе регулировать также такие отсутствующие в Федеральном законе «Об архивном деле в Российской Федерации» вопросы, как:

процедура (порядок) передачи в собственность Российской Федерации, других субъектов и муниципальных образований архивных документов, находящихся в собственности субъекта Российской Федерации (здесь могут указываться конкретный орган власти, принимающий такое решение, инициатор представления о передаче, сроки рассмотрения этого представления и т.п.);
компетенция органов представительной и исполнительной власти субъекта федерации в вопросах реализации государственной политики в архивном деле;
особенности правового положения архивистов и архивных служб регионов (если таковые имеются), в том числе вопросы закрепления сети региональных архивных учреждений;
вопросы финансового и материально-технического обеспечения деятельности архивов субъекта федерации.

Определение полномочий органов государственной власти регионов стало одной из главных целей регионального законодательства. В Таблице 2 приведены данные о том, каким органам власти предоставляются полномочия в области архивного дела в соответствии с региональным законодательством.

Все законодательные акты в большей или меньшей степени подробности определяют полномочия различных ветвей законодательной и исполнительной власти. Подавляющее большинство регионов (80%) считает вопрос заслуживающим внимания законодательных органов, а 30% считают эту сферу деятельности настолько важной, что в управление архивным делом включаются губернаторы регионов. Все регионы, разделившие в законодательстве полномочия различных ветвей государственной власти, предоставили соответствующие полномочия правительству (администрации).

Статья 16 Федерального закона обязывает региональные органы государственной власти следить за соблюдением законодательства об архивном деле.

Таблица 2

Органы власти регионов, которым предоставлены полномочия в сфере архивного дела

Любопытно, что из регионов, предоставивших своим законодательным органам право принятия законодательства в области архивного дела, только 62% позаботились о полномочиях контроля за их соблюдением, и еще меньше — 50% — закрепили необходимость законодательного выделения бюджетных средств на содержание архивов и развитие архивного дела.

В тех регионах, где полномочия были предоставлены губернаторам, в их обязанности входит:

определение приоритетов финансирования и основных направлений социально-экономической политики (Свердловская и Ярославская области);
организация принятия и исполнения областных законов (Свердловская область) и нормативных актов, регулирующих деятельность архивной отрасли (Хабаровский край, Ярославская область);
принятие решений о передаче архивных документов (Свердловская область).

Из регионов, в законодательстве которых детализированы полномочия администрации (правительства), большинство (свыше 80%) дали ей полномочия по проведению государственной политики в области архивного дела и право решать вопросы о передаче архивных документов. Менее половины (44%) дали ей право принимать нормативно-правовые акты региона и обязали ее следить за соблюдением этих актов и организовывать хранение, комплектование, учет и использование архивных документов.

Хочется особо отметить регионы, где в полномочия администрации (правительства) включены вопросы установления мер социальной поддержки работников архивной отрасли (Самарская область и Хабаровский край) и вопросы использования информационных технологий в области архивного дела (Хабаровский край и Ханты-мансийский автономный округ).

Очень интересен вопрос о том, какие именно полномочия региональное законодательство закрепляет за «уполномоченным органом государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере архивного дела», — особенно на фоне резкого сокращения полномочий Федерального архивного агентства.

Во многих регионах на «уполномоченный орган» смотрят как на структуру, определяющую политику в области архивного дела. Из числа регионов, подробно рассмотревших в своем законодательстве вопрос о полномочиях вышеназванного органа, большинство (свыше 80%) предоставили ему право контроля за соблюдением законодательства об архивном деле и/или нормативно-правых актов регионов, возложили на него организацию хранения, комплектования, учета и использования архивных документов и архивных фондов. Многие из этих регионов (60%) включают в обязанности этого органа проведение экспертизы ценности документов и включение документов в состав архивного фонда региона, а 40% — предоставили ему управление архивами и дали право обращаться в суды в случаях нарушения архивного законодательства. Интересно, что только 40% регионов включили в сферу компетенции «уполномоченного органа» подготовку заключения при передаче архивных документов в другие формы собственности.

Печально, но об ответственности «уполномоченного органа» за «организацию взаимодействия и обмена информацией в сфере архивного дела» сказано только в законе Свердловской области; за организацию «взаимодействия со специально уполномоченным Правительством Российской Федерации федеральным органом исполнительной власти» — только в законе Кировской области. Сейчас архивная отрасль переживает этап размежевания, и мало кто задумывается о сохранении связей с Росархивом.

Наблюдающееся в региональном законодательстве «разнообразие» в распределении полномочий может привести, прежде всего, к формированию в регионах существенно отличающихся друг от друга систем управления архивным делом. В конечном итоге под угрозу может быть поставлено обеспечение надлежащей сохранности архивных фондов как отдельных регионов, так и архивного фонда Российской Федерации в целом.