Реформа госзаказа. От расточительности к экономии, от анархии к контролю

На текущей неделе Президент РФ подписал федеральный закон “О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд”, являющийся, по замыслу законодателей, венцом многолетней деятельности по масштабному реформированию системы госзаказа и призванный решить традиционные проблемы, возникающие в сфере размещения государственных и муниципальных заказов.

Среди указанных проблем в настоящее время особо выделяют отсутствие должного контроля за расходованием государственных средств, игнорирование интересов малого и среднего бизнеса, высокую затратность деятельности по размещению заказов и, конечно, чрезмерную коррумпированность данной сферы. По общему правилу новый закон вступает в силу с 1 января 2014 года. Одновременно утрачивает силу ныне действующий федеральный закон о размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд.

Единая информационная система

Одной из важнейших новелл закона о федеральной контрактной системе являются нормы, регламентирующие функционирование единой информационной системы. Эта система будет содержать планы закупок, реестр контрактов, реестр недобросовестных поставщиков, каталоги товаров и услуг, библиотеку типовых контрактов, реестр жалоб, а также результаты мониторинга и аудита в сфере закупок. Вся информация единой информационной системы будет публиковаться на официальном сайте госзакупок.

Закон разрешает субъектам РФ и муниципальным образованиям создавать региональные и муниципальные информационные системы в сфере закупок, но только интегрированные с единой информационной системой, которая имеет приоритет по отношению ко всем прочим. Единые требования к региональным и муниципальным информационным системам в сфере закупок будет устанавливать Правительство РФ. Создание же информационных систем в сфере закупок, не интегрированных с единой информационной системой, не допускается.

По закону информация, содержащаяся в единой информационной системе, является общедоступной и предоставляется безвозмездно, причем сведения, составляющие государственную тайну, в единой информационной системе не размещаются. Подобная открытость системы обусловлена внедрением в сфере госзаказа такого ревизионного института, как общественный контроль, который смогут осуществлять граждане, общественные объединения и объединения юридических лиц. В случае выявленных нарушений, либо сомнений в добросовестности действий заказчиков они смогут обращаться в контролирующие и правоохранительные органы, а также непосредственно в суд.

Примечательно, что проверить и проконтролировать можно будет любой контракт. Согласно закону, в течение трех рабочих дней с даты заключения контракта заказчик обязывается направлять информацию о контракте в федеральный орган исполнительной власти, осуществляющий правоприменительные функции по кассовому обслуживанию исполнения бюджетов, для занесения в реестр контрактов.

В частности, из реестра можно будет узнать наименование заказчика, источник финансирования, способ определения поставщика, дату заключения контракта, объект закупки, цену контракта и срок его исполнения, цену единицы товара, работы или услуги, наименование страны происхождения, информацию об изменении контракта с указанием условий контракта, которые были изменены. При этом все контракты, информация о которых не была включена в реестр контрактов, считаются незаконными и оплате не подлежат.

Наряду с реестром контрактов, в информационной системе заказчики станут формировать и вести специальные планы, содержащие информацию о целях закупок, наименованиях объектов закупок с точным описанием, а также объемах закупаемых товаров, сроках и санкциях, которые также можно будет проконтролировать.

Планы закупок станут формироваться государственным или муниципальным заказчиком в процессе составления и рассмотрения проектов бюджетов на срок действия закона о федеральном бюджете и законов о региональном бюджете. Планы-графики будут формироваться в соответствии с планами закупок. В них будет содержаться, например, следующая информация: наименование и описание объекта закупки с указанием его характеристик; количество поставляемого товара, планируемые сроки поставки товара, начальная цена контракта, цена контракта, заключаемого с единственным поставщиком; способ определения поставщика.

По сути, в предварительном обязательном планировании закупок и проявляется кардинальное отличие новых законоположений от ныне действующего федерального закона № 94-ФЗ “О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд”. И если сейчас процесс закупок выглядит по большей части хаотично и непредсказуемо, то с нового года формула “кто во что горазд” уступит место госплану.

Планирование, обоснование и нормирование закупок

В рамках планирования закупок госзаказчик обязывается осуществлять их обоснование в форме установления соответствия планируемой закупки законным целям осуществления закупок, в том числе решениям, поручениям, указаниям Президента РФ, решениям, поручениям Правительства РФ и региональным законам. В частности, обязательному обоснованию подлежит цель приобретения товара/услуги, начальная цена контракта, способ определения поставщика и дополнительные требования к участникам закупки. В дальнейшем конкретный порядок обоснования закупок и форма такого обоснования будут определены Правительством РФ.

Вслед за обоснованием закупки последует независимая оценка обоснованности осуществления закупки, которая будет проводиться в ходе мониторинга, аудита и контроля. По результатам мониторинга и контроля в сфере закупок конкретная закупка может быть признана необоснованной. В этом случае органы контроля выдадут предписание об устранении выявленных нарушений и привлекут к административной ответственности лиц, виновных в нарушениях требований закона.

Поскольку новый закон исходит из необходимости повышения эффективности и результативности осуществления закупок товаров, работ и услуг, госзаказчики обязываются соблюдать специально разработанные требования к закупаемым товарам и их стоимости. Эти требования в дальнейшем будут выработаны в ходе так называемого нормирования госзакупок. В свою очередь должностные лица госзаказчиков станут нести персональную ответственность за несоблюдение данных требований.

Вообще под нормированием закон понимает установление жестких требований к количеству, качеству, потребительским свойствам и иным характеристикам товаров, работ, услуг, позволяющие обеспечить государственные и муниципальные нужды, но не приводящие к закупкам товаров, работ, услуг, которые имеют избыточные потребительские свойства или являются предметами роскоши. Иными словами из сферы госзакупок исключат все, что позднее будет отнесено к роскоши и предметам с избыточными потребительскими свойствами.

Правовые акты о нормировании в сфере закупок будут приняты на федеральном, региональном, муниципальном уровнях, а также на уровне отдельных ведомств и госкорпораций. Причем правила нормирования, требования к отдельным видам товаров, работ, услуг, в том числе предельные цены и нормативные затраты на обеспечение функций государственных органов, органов управления государственными внебюджетными фондами, муниципальных органов будут размещены в единой информационной системе.

Своеобразной гарантией от злоупотреблений со стороны заказчиков служат нормы закона, регламентирующие вопросы общественного обсуждения закупок. В ближайшем будущем Правительство РФ установит конкретные случаи проведения обязательного общественного обсуждения закупок и его порядок. Такое обсуждение будет начинаться с даты размещения в единой информационной системе планов закупок, содержащих информацию о закупках, подлежащих обсуждению, и заканчиваться не позднее срока, до истечения которого определение поставщика может быть отменено заказчиком.

Закупки, подлежащие обязательному общественному обсуждению, не смогут быть осуществлены без проведения такого обсуждения. В противном случае они будут считаться противозаконными. По результатам обязательного общественного обсуждения закупок могут быть внесены изменения в планы закупок, планы-графики, документацию о закупках или закупки могут быть попросту отменены.

Антидемпинговые меры

Не обходит новый закон своим вниманием и возможные нарушения со стороны участников госзаказов - поставщиков и подрядчиков. В качестве главных антидемпинговых мер закон предусматривает ужесточение требований к финансовому обеспечению контрактов и подтверждение участниками торгов своей добросовестности.

В соответствии с новыми правилами, если при проведении торгов начальная цена контракта составляет более чем пятнадцать миллионов рублей и участником закупки была предложена цена контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже цены контракта, контракт заключается только после предоставления таким участником обеспечения исполнения контракта. Размер такого обеспечения должен будет в полтора раза превышать размер обеспечения исполнения контракта, указанный в конкурсной документации.

Обеспечение предоставляется участником закупки, с которым заключается контракт, до его заключения. Участник закупки, не выполнивший данного требования, признается уклонившимся от заключения контракта. В этом случае уклонение участника закупки от заключения контракта оформляется протоколом, который размещается в единой информационной системе и доводится до сведения всех участников закупки не позднее рабочего дня, следующего за днем подписания указанного протокола.

Если же при проведении торгов цена контракта составит пятнадцать миллионов рублей и менее и участником закупки будет предложена цена, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной, то в таком случае контракт может быть заключен только после предоставления участником информации (вместо финансового обеспечения), подтверждающей его добросовестность. По закону к информации, подтверждающей добросовестность участника закупки, относится информация, содержащаяся в реестре контрактов и подтверждающая исполнение таким участником в течение не менее чем одного года трех контрактов. Все указанные контракты должны быть исполнены без применения к такому участнику неустоек.

Дополнительные требования предъявляются к участникам торгов на право заключения контрактов, предметом которых являются продовольствие, средства для оказания скорой, в том числе скорой специализированной, медицинской помощи в экстренной или неотложной форме, лекарственные средства и топливо.

Так, участник закупки, предложивший цену контракта, которая на двадцать пять и более процентов ниже начальной, обязан будет представить заказчику обоснование предлагаемой цены контракта. Данное обоснование должно включать в себя гарантийное письмо от производителя с указанием цены и количества поставляемого товара, документы, подтверждающие наличие товара у участника закупки, иные документы и расчеты, подтверждающие возможность участника закупки осуществить поставку товара по предлагаемой цене.

Преференции в сфере закупок

В целях государственной поддержки предпринимателей и некоммерческих организаций закон предоставляет правовые гарантии ряду хозяйствующих субъектов. В их число вошли учреждения и предприятия уголовно-исправительной системы, организации инвалидов, субъекты малого предпринимательства и социально ориентированные некоммерческие организации.

Предоставленные законом гарантии можно условно разделить на чисто экономические и административные. Так, например, в случаях, когда участником закупки является учреждение или предприятие уголовно-исполнительной системы, организация инвалидов, субъект малого предпринимательства либо социально ориентированная некоммерческая организация, размер обеспечения заявки не может превышать два процента начальной (максимальной) цены контракта.

Среди второй группы гарантий стоит выделить установление квот для малого бизнеса. В соответствии с законом заказчики обязаны осуществлять закупки у субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных некоммерческих организаций в размере не менее чем пятнадцать процентов совокупного годового объема закупок, предусмотренного планом-графиком.

Исключение составляют случаи осуществления закупок товаров, работ, услуг для обеспечения обороны страны и безопасности государства и закупок работ в области использования атомной энергии – здесь закупки осуществляются по усмотрению самого заказчика. Начальная, то есть максимальная цена контракта для малого бизнеса не должна превышать двадцать миллионов рублей.

Нелишним будет отметить, что, закрепляя квоту в 15 процентов для малого бизнеса, закон предоставляет заказчикам вполне реальную возможность обойти данное требование. Никакой адекватной ответственности заказчиков за его несоблюдение не устанавливается, и вся ответственность в этой части ограничивается лишь тем, что заказчик должен будет отчитаться о соблюдении, либо несоблюдении вышеуказанного требования.

Так, по итогам года заказчик обязан будет составлять отчет об объеме закупок у субъектов малого предпринимательства и размещать такой отчет в единой информационной системе. В такой отчет заказчик включает информацию о заключенных контрактах с субъектами малого предпринимательства, социально ориентированными некоммерческими организациями, а также информацию о несостоявшемся определении поставщиков с участием субъектов малого предпринимательства и социально ориентированных НКО.

При этом чтобы не портить статистику по закупкам в законе содержится ряд “лазеек” для заказчиков. Например, в случае признания несостоявшимся определения поставщиков с участием субъектов малого бизнеса заказчик вправе отменить ограничение в виде квоты и осуществить закупки на общих основаниях. Все же количество товара, закупленного таким образом, будет учитываться в совокупном годовом объеме закупок, поставленных, как и положено – субъектами малого бизнеса.

Другая схема здесь – это размещение заказов через третьих лиц. По сути, таким же образом, как это происходит сегодня, то есть когда заказ отдают монополисту, а тот уже распределяет его между соисполнителями и субподрядчиками. Единственное отличие – теперь в роли таких подрядчиков должны будут выступать субъекты малого бизнеса.

Для этого закон оговаривает, что заказчик при определении поставщика вправе установить в извещении об осуществлении закупки требование к поставщику, не являющемуся субъектом малого предпринимательства или социально ориентированной некоммерческой организацией, о привлечении к исполнению контракта субподрядчиков, соисполнителей из числа субъектов малого предпринимательства и НКО.

Опять же, все количество товаров, объем работ, объем услуг, соответственно к поставкам, выполнению, оказанию которых привлекались такие субподрядчики и соисполнители, станут учитываться в совокупном годовом объеме закупок, осуществленных у малого бизнеса. Таким образом, заказы попадут и в “нужные” руки и статистика по малому бизнесу окажется в полном порядке.