Правительство РФ своим постановлением от 15 мая 2013 г. № 416 утвердило Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами. Принятие указанных Правил было предусмотрено поправками в часть 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, внесенными еще в июне 2011 г. Таким образом, Правительству потребовалось около двух лет для принятия столь важного документа. И это в ситуации, когда жилищная реформа зашла в тупик, население все громче высказывает свое недовольство работой управляющих организаций. Учитывая, что поправки, которые обязывали Правительство разработать и утвердить Правила, были нацелены на коренное улучшение ситуации с управлением многоквартирными домами, медлительность исполнительной власти нельзя одобрить.
Но даже если согласиться с тем, что у Правительства были объективные причины для задержки с принятием Правил, придется все-таки признать, что двухлетняя работа над документом, который должен установить стандарты управления многоквартирными домами, не спасла от серьезных недостатков. В настоящей статье мы остановимся на трех таких недостатках. Анализ их показывает, что жилищная реформа, которая продолжается в нашей стране вот уже 8 лет, находится на грани провала.
Как исполнять договор управления?
Ключевым вопросом жилищной реформы, на наш взгляд, является следующий: как управляющие организации должны исполнять обязательства, вытекающие из договора управления многоквартирными домами? Здесь возможно два решения: либо управляющие организации должны исполнять обязательства лично (в порядке статьи 313 Гражданского кодекса РФ), либо могут заключать соответствующие договора с третьими организациями. Может показаться, что этот вопрос носит исключительно «технический» или узкоправовой характер. Но это не так. В зависимости от того, как его решить, можно получить принципиально разные типы управляющих организаций, участвующих в жилищном реформировании.
Если исходить из того, что управляющие организации могут исполнять свои обязательства посредством заключения договоров с третьими организациями, то в результате мы получим тысячи экономически слабых организаций. Раз управляющая организация не заинтересована в личном исполнении, она может ограничиться небольшим штатом сотрудников и слабой материально-технической базой. Именно такую ситуацию можно сейчас наблюдать в России. Учитывая, что третьи организации не заинтересованы в доверии собственников жилья в многоквартирных домах, становится понятным, почему эти же собственники вымещают свой гнев за некачественные услуги и работы на управляющих организациях.
Если же исходить из того, что управляющие организации должны лично исполнять свои обязательство по договору, результатом станет формирование достаточно сильных организаций, способных выполнять весь комплекс работ, заинтересованных в сохранении договорных отношений с собственниками и способных удовлетворить все их запросы. Именно этого сейчас не хватает. В этом одна из причин того, что жилищная реформа находится в тупике.
Нам кажется, что законодатель понимал, когда принимал Жилищный кодекс, что необходимо развивать именно экономически сильные управляющие организации. Такая позиция нашла свое отражение не только в Жилищном кодексе, но и в ряде иных актов. Остановимся лишь на некоторых положениях.
1. Жилищный кодекс в части 1 статьи 161 устанавливает цели управления многоквартирными домами. Если внимательно проанализировать эти цели, станет очевидным, что управление многоквартирными домами призвано обеспечить важнейшие для каждого человека стороны жизни. Именно такая высокая степень важности исполнения обязательств характерна для личного исполнения.
2. Правила содержания общего имущества в многоквартирном доме, утвержденные постановлением Правительства РФ от 13 августа 2006 г., предусматривают, что собственники самостоятельно утверждают перечень работ и услуг, а также размер платы за них. Но собственники не могут утвердить такой перечень без того, чтобы знать еще до утверждения, какими ресурсами обладает исполнитель. Раз так, то становится очевидным, что если управляющая организация получает возможность заключать договоры с третьими лицами, собственники лишаются возможности с необходимой и достаточной точностью определить перечень услуг и работ, их стоимость, а значит, лишаются возможности достигнуть целей, указанных в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса.
3. В Стандартах раскрытия информации организациями, осуществляющими деятельность в сфере управления многоквартирными домами, утвержденных постановлением Правительства РФ от 23 сентября 2010 г. № 731, не предусматривается раскрытие информации о третьих лицах, с которыми управляющие организации заключили договора. Это может косвенно служить доказательством того, что управляющие организации обязаны исполнять свои обязательства лично.
4. Правилами предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домов, утвержденными постановлением Правительства РФ от 6 мая 2011 г. № 354, устанавливается, что исполнителем коммунальных услуг в том случае, если собственники выбрали управляющую организацию, является управляющая организация. Таким образом, в данном случае законодательство предусматривает личное исполнение, что по аналогии можно перенести и на содержание (ремонт) общего имущества.
Итак, обязательства, вытекающие из договора управления многоквартирным домом должны исполняться управляющей организацией лично. Однако в законодательстве есть нормы, которые позволяют делать и обратный вывод. После принятия рассматриваемого в настоящей статье постановления, к таким нормам относятся и положения Правил.
В соответствии с пунктом 2 Правил под деятельностью по управлению многоквартирным домом понимается выполнение стандартов, предусмотренных разделом II Правил. Таким образом, деятельность управляющей организации лишь тогда будет соответствовать требованиям законодательства, когда она будет выполнять стандарты. В пункте 4 Правил перечислены такие стандарты. При этом в подпункте «д» установлено, что управляющая организация обязана выбирать исполнителя услуг и работ по содержанию и ремонту общего имущества. Ничего иного управляющая организация сделать не может, кроме как выбрать третье лицо для исполнения обязательств перед собственниками. Если раньше можно было, хотя бы теоретически, выводить обязанность управляющей организации лично исполнять обязательства, то теперь такой возможности нет. Этот вывод подтверждается и постановлением Правительства РФ от 28 декабря 2012 г. № 1468. В правилах, утвержденных этим постановлением, установлено, что электронный паспорт многоквартирного дома должен содержать информацию о лицах, оказывающих услуги (выполняющих работы) по содержанию и ремонту общего имущества (пункт 5).
Таким образом, государство согласилось со сложившейся ситуацией. Управляющие организации опять лишились стимула расти и укрепляться, а значит, жалобы населения не уменьшаться, реформа будет пробуксовывать.
В завершении рассмотрения этого первого недостатка разбираемых Правил необходимо остановиться на судебной практике. С сожалением приходится отметить, что судебные органы практически не рассматривали споры, связанные с личным исполнением обязательств. Лишь изредка судебные инстанции делают по ходу разбирательства промежуточные выводы о том, что управляющие организации могут заключать договора с третьими лицами, как это, например, имело место в постановлении Тринадцатого арбитражного апелляционного суда от 31 июля 2012 г. № 13АП-8837/12.
Кто определяет перечень работ и услуг?
Достаточно очевидно, что достижение целей, поставленных перед управлением многоквартирными домами в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ, без определения перечня работ и услуг, а также размера платы, невозможно. Хорошо известно, что один из важнейших принципов жилищной реформы состоит в том, чтобы переложить на собственников жилья бремя содержания общего имущества. Исходя из этого, и в Жилищном кодексе РФ, и в Правилах содержания общего имущества в многоквартирном доме был установлен следующий порядок: 1) собственники на общих собраниях ежегодно определяют перечень работ и услуг; 2) исходя из утвержденного перечня работ и услуг, теми же собственниками устанавливается размер платы; 3) управляющая организация может предоставлять общему собранию свои предложения, которые должны быть учтены. Такой порядок, во-первых, подталкивал собственников к активному участию в управлении общим имуществом, а во-вторых, позволял им ориентироваться, прежде всего, на достижение целей, определенных в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ.
Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами внесли существенные изменения в этот порядок. Согласно нормам раздела III Правил теперь порядок будет следующий: 1) управляющие организации разрабатывают проект перечня услуг и работ; 2) перечень содержит не только объемы и виды работ (услуг), но также их стоимость; 3) проект утверждается общим собранием. Понятно, что если ранее делалась ставка на активное участие собственников, то теперь собственники только лишь утверждают проект, подготовленный управляющей организацией. В то же время управляющая организация, готовя проект, не обязана ориентироваться сначала на достижение целей, указанных в части 1 статьи 161 Жилищного кодекса РФ. Теперь управляющая организация параллельно составляет перечень и определяет стоимость, а в таком случае управляющая организация всегда будет ориентироваться на стоимость.
Почему же правительство пошло на такое изменение порядка? Дело в том, что собственники, судя по опыту реформы, не стремятся участвовать в управлении общим имуществом. Надежды на то, что собственники будут самостоятельно выбирать способ управления, ежегодно собираться на общих собраниях, на которых станут определять перечень работ и услуг, устанавливать плату, – все эти надежды не оправдались. Собственники не захотели даже выбирать способ управления, это пришлось делать местным властям. Не интересуются собственники и размером платы за содержание жилья, вот почему размер этот устанавливается чаще всего самими управляющими организациями в нарушение законодательства. Таким образом, Правительство РФ было вынуждено признать и закрепить в Правилах фактически сложившееся положение. А это значит, что иного выхода власть не видит.
Техническая документация на дом
В соответствии с частью 10 статьи 162 Жилищного кодекса РФ в том случае, если собственники выбрали новую управляющую организацию, прежняя организация должна передать техническую документацию новой не позднее 30 дней до прекращения договора управления. Данная норма толковалась различно. Главная проблема состояла вот в чем: необходимо ли, чтобы новая управляющая организация уже заключила договор управления с собственниками или прежняя управляющая организация должна передать документацию только на основании решения собственников?
Отчасти данную проблему разрешило Министерство регионального развития РФ, которое в своем письме от 20 декабря 2006 г. № 14314-РМ/07 сформулировало правовую позицию, согласно которой наличие договора управления с новой управляющей организацией не является необходимым. Из этого же исходили суды. Например, Второй арбитражный апелляционный суд в своем постановлении от 31 августа 2012 г. № 02АП-4613/12 пришел к выводу, аналогичному позиции Министерства.
Однако до нормативного закрепления правовая неопределенность в этом вопросе все же сохранялась. В разбираемых Правилах Правительство постаралось решить эту проблему. Раздел V полностью посвящен передаче технической документации на дом. Вот какой порядок установлен: 1) в течение 5 дней с момента прекращения действия договора управления управляющей организации направляется уведомление; 2) управляющая организация на основании такого уведомления направляет уведомление вновь выбранной управляющей организации, в котором сообщает дату и другие условия передачи документации. Таким образом, Правила достаточно определенно установили, что техническая документация должна быть передана на основании решения собственников.
* * *
Правила, принятые Правительством РФ, должны были помочь жилищной реформе выпутаться из клубка противоречий. К сожалению, приходится констатировать, что эта очередная попытка спасти реформу вышла неудачной.
Артем Денисов, управляющий партнер Юридической компании «Генезис»:
- О реформе и проблемах ЖКХ говорится очень много. Кроме того, законодателем постоянно предлагаются определенные варианты регулирования данных отношений. На наш взгляд, автор статьи «Жилищная реформа: два шага назад, один вперед» достаточно однобоко подошел к рассмотрению темы. Безусловно, роль управляющей компании в организации ведения совместного хозяйства достаточно велика. Однако основная мысль реформы – не обременить УК бумажной волокитой и прочими бюрократическими нюансами, а выработать в гражданах – собственниках имущества гражданскую ответственность, отношение собственника к его собственности, избавить от пассивного участия.
Пройдет достаточного много времени, прежде чем у граждан выработается «правильный подход» и правильное отношение к собственности. Ведь мы же содержим свою квартиру в чистоте, делаем ремонт, следим за тем, чтобы из кранов вода не текла. Почему же небрежное отношение к общедомовому имуществу до сих пор в нас остается? Это же элементарно, чтобы был подъезд чистый и светлый, чтобы дом не разрушался, чтобы прилегающая территория не находилась в неподобающем состоянии и чтобы на ней размещались цветы и рабочая детская площадка. Это ответственность не УК, а собственника, прежде всего. Это его мировосприятие, его активная жизненная позиция, прежде всего. То, что касается юридико-технического момента обязанности УК, то проблема не решится ни привлечением к осуществлению эксплуатации ни третьих лиц, ни личным участием УК в содержании общего имущества.
Согласно ст. 161, Жилищного кодекса Российской Федерации от 29.12.2004 № 188-ФЗ, при управлении многоквартирным домом управляющей организацией она несет ответственность перед собственниками помещений в многоквартирном доме за оказание всех услуг и (или) выполнение работ, которые обеспечивают надлежащее содержание общего имущества в данном доме, и качество которых должно соответствовать требованиям технических регламентов и установленных Правительством Российской Федерации правил содержания общего имущества в многоквартирном доме, за предоставление коммунальных услуг в зависимости от уровня благоустройства данного дома, качество которых должно соответствовать требованиям установленных Правительством Российской Федерации правил предоставления, приостановки и ограничения предоставления коммунальных услуг собственникам и пользователям помещений в многоквартирных домах и жилых домах.
Мера ответственности определена, вопрос, чьими силами УК будет осуществлять деятельность, а следовательно, стремиться избежать ответственности, не имеет никакого значения, поскольку личное участие плохо в техническом плане оснащенной компании в управлении эксплуатации общим имуществом может сыграть плохую шутку, нежели если эксплуатацией будет заниматься квалифицированный персонал и грамотная организация. В данном случае, у УК меньше работы не станет, поскольку именно УК будет отстаивать интересы собственников при принятии работ от третьих лиц.
Согласно нормам раздела III Правил, Правила осуществления деятельности по управлению многоквартирными домами порядок установлен следующий: 1) управляющие организации разрабатывают проект перечня услуг и работ; 2) перечень содержит не только объемы и виды работ (услуг), но также их стоимость; 3) проект утверждается общим собранием.
Данная мера не исключает активной позиции собственников, она конкретизирует и дифференцирует зону ответственности сторон. Ранее общему собранию собственников отдавались все полномочия по определению перечня работ, в настоящий момент это не изменено. Просто установлен минимальный перечень работ, который носит императивный характер.
Достаточно много судебных споров относительно экономической целесообразности тех или иных услуг, который навязывались УК без одобрения общим собранием. С этой т. з. правила вносят большую ясность в данные отношения.
Жилищная реформа – тема очень сложная. Перекладывая ответственность с одних на других, безусловно, проблему не решить, однако, на наш взгляд, положительная тенденция намечена, граждане все активнее принимают участие в управлении собственным имуществом, появляется понимание ситуации и ее законодательного регулирования.
Начать дискуссию