Проблемы применения КоАП РФ

"Арбитражная практика" № 07 (28) 2003 июль

В деятельности любого суда возникают сложные, коллизионные вопросы применения законодательства по конкретным делам. Существуют и вопросы более общего плана, от решения которых зависят результаты рассмотрения определенной категории судебных дел. Дискуссия по проблемам применения права особенно важна в период введения нового законодательства. В частности, принятие КоАП РФ и АПК РФ породило немало вопросов, нуждающихся в разрешении.
В Арбитражном суде Свердловской области практикуется обсуждение спорных проблем правоприменения с привлечением ведущих ученых Уральской государственной юридической академии, членов Научно-консультативного совета при суде.
Так, в феврале 2003 г. состоялось обсуждение практики применения КоАП РФ и АПК РФ. В дискуссии приняли участие: заведующий кафедрой административного права УрГЮА, кандидат юридических наук, доцент С. Д. Хазанов, заместитель председателя суда, заслуженный юрист РФ Л. П. Драчук, председатели судебных составов И. В. Хачёв и С. П. Воронин. Данная публикация не претендует на решение сложных правоприменительных вопросов. Участники изложили свое видение проблем, высказали предложения по их устранению. В настоящей статье приведены авторские точки зрения, не являющиеся позицией суда.

С. Д. Хазанов. Прежде чем перейти к рассмотрению конкретных вопросов арбитражной практики, следует остановиться на общих проблемах правового регулирования административно-деликтного судопроизводства в арбитражных судах. После вступления в силу нового АПК РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются арбитражными судами в условиях действия смешанного процессуально-правового режима - искового производства, производства по делам, вытекающим из административных и иных публичных правоотношений, и производства по делам об административных правонарушениях, регулируемого КоАП РФ. Согласно ч. 1 ст. 202 и ч. 1 ст. 207 АПК РФ дела об административных правонарушениях рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными главой 25 АПК РФ и федеральным законом об административных правонарушениях.

Подобное "наслоение" процессуальных норм обязывает суд постоянно разрешать следующие виды коллизий: 1) между общей и специальной арбитражно-процессуальной нормой искового и административного судопроизводства (например, по вопросу содержания заявления по делу о привлечении к административной ответственности); 2) между специальной нормой АПК РФ и общей нормой КоАП РФ (наименование категорий дел; наименование, виды и содержание судебных актов; порядок исполнения судебного решения); 3) между общей нормой главы 25 АПК РФ и специальными нормами глав 29, 30 КоАП РФ (кто вправе обратиться с заявлением в суд, какие виды решений административного органа могут быть оспорены); 4) между общей нормой искового производства АПК РФ и специальной нормой глав 31 и 32 КоАП РФ (срок обращения решения суда о назначении административного штрафа к исполнению и давность его исполнения); 5) между двумя специальными нормами административного судопроизводства, содержащимися в главах 24 и 25 АПК РФ (например, при оспаривании мер обеспечения производства по делу об административном правонарушении, решений, принятых административным органом на стадии исполнения вступившего в силу постановления). Очевидно, могут быть названы и другие варианты.
Разрешение этих коллизий может происходить различными способами, в том числе путем выбора только одной нормы, подлежащей применению, и отрицания других; путем совмещения действия двух процессуальных норм, если их совместное применение допустимо и позволяет принять непротиворечивое решение; путем субсидиарного применения одной из процессуальных норм в случаях, когда АПК РФ допускает применение иных правил административного судопроизводства.
В п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 "О некоторых вопросах, связанных с введением в действие Кодекса РФ об административных правонарушениях" говорится, что в тех случаях, когда положения главы 25 АПК РФ и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства, именно они должны применяться судами. Однако это положение не является абсолютным, так как в абз. 4 п. 14 и в п. 15 данного Постановления речь идет о необходимости руководствоваться иными правилами, в частности установленными КоАП РФ. Тем самым подчеркивается, что одного, единственно верного способа разрешения процессуальных коллизий быть не может.

Общий приоритет процессуальных норм АПК РФ по отношению к судопроизводственным нормам КоАП РФ объясняется необходимостью обеспечить единый правовой режим разрешения всех видов дел, рассматриваемых арбитражными судами. Отсюда иная процессуальная терминология, по сравнению с КоАП РФ, иная логика стадий и процессуальных решений, иные процессуальные средства, обеспечивающие соблюдение общих требований искового производства.

Вместе с тем следует внимательно отнестись к содержанию ч. 1 ст. 189 АПК РФ - дела, возникающие из административных и иных публичных правоотношений, рассматриваются по общим правилам искового производства с особенностями, установленными в разделе III Кодекса, если иные правила административного судопроизводства не предусмотрены федеральным законом. То есть по отдельным специальным вопросам приоритет может отдаваться федеральному закону об административных правонарушениях. На основании изложенной нормы арбитражный суд вправе воспользоваться процессуальными правилами судопроизводства, закрепленными в КоАП РФ, если их применение не противоречит общим принципам арбитражного процесса.

Полагаю, что процессуальный приоритет КоАП РФ распространяется на статус, процессуальные права и обязанности иных, кроме суда, участников административного судопроизводства - заявителя, лица, привлеченного к ответственности, потерпевшего, органа, принявшего постановление, прокурора. Их процессуальные возможности при рассмотрении дел об административных правонарушениях практически не раскрыты в АПК РФ, что вряд ли следует толковать как установление "иных конкретных правил судопроизводства".

Приоритет КоАП РФ по сравнению с АПК РФ может иметь место и в том случае, когда то или иное процессуальное решение имеет прямые материально-правовые последствия, затрагивает материальные административно-деликтные права и обязанности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей либо полномочия органов административной юрисдикции. Таким, например, является право лица, привлеченного к ответственности, уплатить административный штраф в течение тридцати дней с момента возникновения соответствующей обязанности (ст. 32.2 КоАП РФ).

И. В. Хачёв. Несколько слов о новизне проблем применения законодательства об административных правонарушениях в практике рассмотрения дел арбитражными судами.

Самая серьёзная проблема - существенные различия процедур рассмотрения дел между КоАП РФ и АПК РФ. Как же с точки зрения становления административного судопроизводства в арбитражных судах обеспечить достижение тех процессуальных целей, которые предусматриваются и АПК РФ, и КоАП РФ?

Подобного результата в арбитражной практике можно достичь только по принципу соблюдения процессуальных запретов и предписаний, обеспечения процессуальных гарантий обоих нормативных актов с условием выбора тех судебных процедур, которые могут сочетаться с рассмотрением дел в арбитражных судах. При этом следует отдать приоритет процедурам, предусмотренным АПК РФ, и лишь в случае невозможности достижения процессуального результата такими средствами судья может прибегнуть к соответствующим положениям КоАП РФ, не противоречащим основным принципам арбитражного процесса.

Почему же надо отдать предпочтение положениям АПК РФ? В первую очередь с теоретической точки зрения хотелось бы отметить следующее. Как известно, ст. 118 Конституции РФ устанавливает, что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. Значит, положения АПК РФ о рассмотрении ряда дел в порядке административного судопроизводства полностью согласуются с основополагающими конституционными принципами осуществления правосудия.

Однако стоит заметить, что КоАП РФ почему-то закрепляет единый порядок рассмотрения дел об административных правонарушениях. Как административные, так и судебные органы должны рассматривать дела по единым правилам. Это означает, что либо административные органы наряду с судами осуществляют правосудие, либо суды наделяются административными полномочиями. И то, и другое не в полной мере отвечает положениям Конституции РФ, в силу которых правосудие в Российской Федерации осуществляется только судом. При таком положении вещей логично сделать вывод, что судебное рассмотрение административных дел должно отвечать требованиям судопроизводства, а не административной процедуры. Решение же суда по указанному делу должно быть правосудным.
Значит, законодательство об административных правонарушениях должно предусматривать особый, отличный от общего, судебный порядок рассмотрения дел. Такой порядок, по сути, определен положениями АПК РФ, устанавливающими применение общих правил искового производства с учетом ряда особенностей. Например, вопрос о направлении административных материалов или жалоб на постановление административного органа по подведомственности. АПК РФ соответствующих положений не предусматривает, а для достижения целей оперативного рассмотрения компетентным органом подобных вопросов такая передача необходима.

В то же время, передавая материалы административного дела по подведомственности, суд фактически лишает заинтересованных лиц права на обжалование определения суда. Ведь документы, определяющие подведомственность дела, не могут быть представлены в суд апелляционной инстанции. Кроме того, в случае отмены апелляцией определения суда первой инстанции возникает вопрос о возможности рассмотрения дела, так как все материалы нужно будет запрашивать вновь.

С учетом вышесказанного напрашивается вывод о невозможности применения положений КоАП РФ о направлении материалов из арбитражного суда по подведомственности.

И в других случаях, если процедуры КоАП РФ несовместимы с правилами отправления правосудия в арбитражных судах, они не должны применяться в силу того, что такие процедуры предназначены для обеспечения единства практики административных органов.

Не берусь утверждать, что данный подход поможет решить все возникающие проблемы. Тем не менее под таким углом зрения многие противоречия найдут свое разрешение в судебной практике.

С. Д. Хазанов. Не вызывает сомнения, что рассмотрение судом (арбитражным или общей юрисдикции) дел об административных правонарушениях является правосудием, а не административной деятельностью. Единая процессуальная форма рассмотрения названных дел, закрепленная КоАП РФ для судов и административных органов, не влияет на отличие принципов и содержания этих двух видов государственно-властной деятельности. Для административных органов такая процессуальная форма является исчерпывающей, но и она в конечном счете совмещается с иными процедурами деятельности исполнительной власти, в частности с процедурами делопроизводства, контроля вышестоящих органов за деятельностью нижестоящих.

Для судебных органов первостепенное значение имеет правовой режим судебной деятельности, основу которого составляют конституционно-правовые нормы о судебной власти, самостоятельности судов, независимости судей и их особом правовом статусе, конституционные принципы судопроизводства. КоАП РФ на данный момент также является судопроизводственным законом, регулирующим с помощью административно-процессуальных норм административное судопроизводство. Недостаточность "судопроизводственного духа" КоАП РФ могла быть восполнена в ГПК РФ и АПК РФ.
АПК РФ воспользовался дифференциацией судебных процедур и в дополнение (а не взамен) КоАП РФ предусмотрел особенности рассмотрения дел об административных правонарушениях в арбитражных судах. С точки зрения отрасли административного права сделано это не слишком корректно. Следовательно, правоприменитель обязан позаботиться о том, чтобы процессуальные механизмы АПК РФ не деформировали материально-правовые принципы и положения административной ответственности. А они, кстати, неразрывно связаны с процессуальным порядком назначения административных наказаний.

Какие виды актов, принятых административным органом в производстве по делам об административных правонарушениях, можно обжаловать в арбитражный суд и в каком порядке?

Л. П. Драчук. Необходимость обсуждения этого вопроса вызвана тем, что КоАП РФ и АПК РФ не содержат на него прямого ответа. Так, ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ предусматривает обжалование в арбитражный суд в соответствии с арбитражным процессуальным законодательством только постановления по делу об административном правонарушении, т. е. с учетом положений ч. 1 ст. 29.9 КоАП РФ в арбитражный суд возможно обжаловать как постановление о назначении административного взыскания, так и постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении.

Однако АПК РФ, в отличие от КоАП РФ, закрепляет только порядок судопроизводства по делам об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.
Еще большую неясность вызывают положения ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ, позволяющие обжаловать определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении в соответствии с правилами, установленными главой 30 КоАП РФ. Возможность обжалования его в арбитражный суд, в отличие от постановлений по делу об административном правонарушении, не предусмотрена.

Означает ли это, что постановление о прекращении производства по делу об административном правонарушении и определение об отказе в возбуждении такого дела могут быть обжалованы в соответствии с п. 3 ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ вышестоящему должностному лицу либо в районный суд по месту рассмотрения дела? К сожалению, в Постановлении Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 не дано ответа.

Очевидно, следует руководствоваться положениями п. 3 ст. 29 АПК РФ, согласно которой арбитражный суд рассматривает споры и дела об административных правонарушениях, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.

С. Д. Хазанов. Начнем с терминологических уточнений. В отличие от главы 30 КоАП, § 2 главы 25 АПК РФ говорит не об обжаловании постановления по делу об административном правонарушении, а об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности. Процессуальным средством оспаривания является не жалоба, а заявление, порядок подачи и требования к которому установлены ст. 208 и 209 АПК РФ. Подобное регулирование означает переход из процессуально-правового режима административного производства в процессуально-правовой режим арбитражного судопроизводства по делам об административных правонарушениях.

Несмотря на то, что АПК РФ говорит об оспаривании решения о привлечении к административной ответственности, фактически оспаривается административный акт - постановление по делу об административном правонарушении. Согласно ст. 29.9 КоАП РФ по результатам рассмотрения дела об административном правонарушении может быть вынесено два вида постановлений: 1) о назначении административного наказания; 2) о прекращении производства по делу. И тот, и другой вид постановления может быть оспорен в арбитражном суде в порядке § 2 главы 25 АПК РФ.

Постановление о прекращении дела производством может быть оспорено потерпевшим по делу юрлицом или индивидуальным предпринимателем. Если потерпевшим по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом, является физическое лицо, оно обжалует вынесенное постановление в порядке, предусмотренном ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ, в районный суд. Не исключена ситуация, когда по делу об административном правонарушении потерпевшими будут и юрлицо, и физическое лицо. Постановление о прекращении дела производством может стать предметом рассмотрения различных судебных органов.

Юридическое лицо, индивидуальный предприниматель вправе оспорить в арбитражном суде в порядке § 2 главы 25 определение об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении, если они непосредственно обращались в орган или к должностному лицу, уполномоченным возбуждать дело об административном правонарушении, с сообщением или заявлением о наличии признаков события административного правонарушения (ч. 1 и 5 ст. 28.1, ч. 4 ст. 30.1 КоАП РФ).

В случае оспаривания иных, кроме постановления о назначении административного наказания, постановлений и определений возникает вопрос о полномочиях арбитражного суда в отношении подобных административных актов. Полагаем, что из полномочий, указанных в ч. 2 и 3 ст. 211 АПК РФ, суд вправе реализовать лишь решения о признании постановления или определения незаконным и его отмене или решение об отказе в удовлетворении требования заявителя. Каким-либо образом изменять данные административные акты суд неправомочен.

В ходе производства по делу об административном правонарушении, совершенном юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем, административный орган вправе применять меры обеспечения производства, закрепленные в главе 27 КоАП РФ. Некоторые из этих мер могут носить достаточно длительный характер и ограничивать имущественные права обвиняемого лица или иных лиц, не совершавших правонарушение, но являющихся собственниками имущества, - изъятие вещей и документов, арест товаров, транспортных средств и иных вещей, запрещение эксплуатации транспортных средств. Действия и решения по применению обеспечительных мер могут быть самостоятельным предметом оспаривания в порядке главы 24 АПК РФ, поскольку правовой режим главы 25 специально настроен на итоговые и окончательные решения по делу об административном правонарушении. Оспаривание применения мер обеспечения производства не должно быть ограничено 10-дневным сроком и может быть произведено более широким кругом лиц, не ограничиваясь только участниками производства.

В порядке главы 24 АПК РФ могут быть оспорены в арбитражный суд действия и решения административного органа, принимаемые на стадии исполнения вступившего в силу постановления по делу об административном правонарушении, в частности определения и постановления об отсрочке, о рассрочке, приостановлении или прекращении исполнения постановления о назначении административного наказания (ст. 31.8 КоАП РФ).

Что касается других видов процессуальных решений, принимаемых административным органом в ходе производства по делу об административном правонарушении, а именно о возбуждении дела об административном правонарушении, о передаче дела по подведомственности, об отложении рассмотрения дела, о продлении срока административного расследования, то они, на наш взгляд, не могут составлять самостоятельный предмет судебного разбирательства и должны оспариваться только вместе с итоговым процессуальным решением по делу. Названные виды актов носят промежуточный, вспомогательный характер и сами по себе ограничений прав участников предпринимательской деятельности не влекут.

С. П. Воронин. Возможность оспаривания постановления административного органа о прекращении производства по делу в арбитражный суд в порядке § 2 главы 25 АПК РФ небесспорна.

Статья 29.9 КоАП РФ предусматривает два вида постановлений по делу об административном правонарушении (о назначении административного наказания, о прекращении производства по делу), а ч. 3 ст. 30.1 КоАП РФ позволяет обжаловать такие постановления в арбитражный суд. Вместе с тем согласно ч. 2 ст. 207 АПК РФ производство по делам об оспаривании решений административных органов возбуждается на основании заявлений юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, привлеченных к административной ответственности в связи с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности.

Таким образом, более корректно обжалование постановления административного органа о прекращении производства по делу в порядке главы 24 АПК РФ либо по общим правилам, закрепленным в главе 22 АПК РФ.
Аналогичный вывод следует сделать и применительно к оспариванию определений об отказе в возбуждении дела об административном правонарушении: такие акты не могут быть обжалованы в порядке § 2 главы 25 АПК РФ, который исходя из буквального толкования ст. 207-211 устанавливает особенности производства по делам о "сложении" административного наказания.

Особо надо обратить внимание на возможность обжалования в порядке главы 24 АПК РФ действий и решений административных органов и их должностных лиц по применению мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях, закрепленных в главе 27 КоАП РФ. В частности, на возможность обжалования такой меры обеспечения, как изъятие (арест) товаров, транспортных средств, иных вещей, неоднократно обращал внимание Конституционный Суд РФ (определения КС РФ от 10.01.2002 № 3-О, от 27.11.2001 № 202-О, Постановление от 11.03.98 № 8-П и др.).

С. Д. Хазанов. Использование в порядке процессуальной аналогии процедуры главы 25 АПК РФ, а не главы 24, при оспаривании постановления о прекращении производства по делу или определения об отказе в возбуждении дела объясняется прежде всего необходимостью соблюдения единообразных сроков проверки законности итоговых решений административного производства по делу об административном правонарушении. Речь идет о сроках оспаривания решения по делу и сроках рассмотрения дела.

Десятидневные сроки главы 25 АПК РФ позволяют обеспечить соблюдение давностных сроков привлечения виновного лица к административной ответственности по тем правонарушениям, где они составляют два месяца. Ни трехмесячный срок для оспаривания решения, предусмотренный ч. 4 ст. 198 АПК РФ, ни двухмесячный срок рассмотрения дела, закрепленный ч. 1 ст. 200 АПК РФ, не являются адекватным процессуальным средством, гарантирующим соблюдение материально-правовых принципов неотвратимости ответственности и оперативности реализации мер административного наказания.
Что касается главы 22 АПК РФ, то она может служить процессуальной основой разрешения публично-правового спора только в том случае, если АПК РФ не предусматривает специальной процедуры для данного вида дел. Глава 25 называется "Рассмотрение дел об административных правонарушениях" и с точки зрения единообразности, определенности, универсальности ей не может быть альтернативы при рассмотрении заявлений об оспаривании актов административного производства по делу об административном правонарушении.

Вправе ли прокурор опротестовать в арбитражный суд вынесенное административным органом постановление по делу об административном правонарушении и в каком порядке?

С. Д. Хазанов. КоАП РФ предусматривает участие прокурора в производстве по делу об административном правонарушении на всех основных стадиях - возбуждения дела, рассмотрения дела и на стадии пересмотра вынесенного постановления. Согласно п. 15 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 № 2 в случае возбуждения дела об административном правонарушении, подведомственного арбитражному суду, прокурором он вправе обратиться в арбитражный суд с заявлением о привлечении к административной ответственности, хотя ч. 2 ст. 202 АПК РФ такое право предоставляет лишь органам и должностным лицам, уполномоченным составлять протокол об административных правонарушениях.

В данном случае Высший Арбитражный Суд РФ обосновано предоставил процессуальный приоритет нормам ст. 28.4 и 28.8 КоАП РФ. Нет никаких препятствий, чтобы такой же приоритет предоставить процессуальным нормам КоАП РФ, регулирующим полномочия прокурора на стадии пересмотра вынесенного административным органом постановления.
Согласно ст. 30.10 и 30.11 КоАП РФ прокурор вправе оспорить как не вступившее (прокурор района (города) и его заместители), так и вступившее в законную силу постановление (прокуроры субъектов РФ и их заместители, Генеральный прокурор РФ и его заместители).

Для обращения в арбитражный суд прокурор обязан составить заявление, отвечающее требованиям ст. 209 АПК РФ, приложив к нему текст протеста, а также иные документы, предусмотренные ч. 2 ст. 209 АПК РФ. При рассмотрении такого рода дел прокурор пользуется правами и несет обязанности заявителя, которые установлены главой 25 АПК РФ и иными нормами АПК РФ и КоАП РФ.

Какова юридическая природа, порядок исчисления и последствия пропуска 10-дневного срока для оспаривания вынесенного административным органом постановления по делу об административном правонарушении?

С. Д. Хазанов. Срок для оспаривания вынесенного административным органом постановления по делу об административном правонарушении является процессуальным сроком производства по делу об административном правонарушении и предоставлен лицу для защиты субъективного публичного права в административно-деликтных правоотношениях. Поскольку этот срок не связан с началом и окончанием арбитражно-процессуальных отношений и на него не распространяются правила приостановления, продления и некоторые другие, содержащиеся в главе 10 АПК РФ, то его нельзя признать процессуальным сроком арбитражного процесса. Значит, последствия, предусмотренные ч. 2 ст. 115 АПК РФ, при пропуске данного срока не применимы.

То, что арбитражно-процессуальное право не определяет правовую природу указанного срока, подтверждает и ч. 2 ст. 208 АПК РФ: заявление может быть подано в течение десяти дней, если иной срок не установлен федеральным законом. Согласно ч. 1 ст. 30.1 КоАП РФ жалоба подается в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления. Десять суток по КоАП РФ исчисляются в ином порядке, чем это предусмотрено ст. 113 АПК РФ, поскольку они текут непрерывно, включая нерабочие дни. Следовательно, если постановление по делу об административном правонарушении вынесено 1-го числа в четверг, то срок для обращения в суд истекает 11-го числа в воскресенье.

Данный срок может быть восстановлен судом по ходатайству лица, обратившегося с заявлением. Из КоАП РФ исчезло упоминание об уважительной причине пропуска как основании для его восстановления. В отличие от ст. 198 АПК РФ в ст. 208 также не говорится о необходимости уважительной причины для восстановления пропущенного срока. Тем самым законодатель предоставил возможность при решении этого вопроса более широко использовать судебное усмотрение.
Полагаем, что судебная практика по-прежнему будет ориентироваться на уважительность причины пропуска. Однако в том случае, если срок пропущен без уважительной причины, но принятое административным органом постановление является явно незаконным (вынесено некомпетентным органом, административное наказание назначено при наличии обстоятельств, исключающих производство по делу, или за рамками санкции, установленными статьей Особенной части), суд не вправе отказать в удовлетворении заявления по причине пропуска срока для обращения в суд.

Если лицо без уважительной причины пропустило срок для обжалования постановления, суд вправе не проверять обоснованность назначенной административным органом меры наказания или соблюдение процессуального порядка привлечения к ответственности, а также оценку органом степени общественной вредности правонарушения. Если со времени привлечения к административной ответственности прошло несколько лет, суд отказывает в удовлетворении заявления, когда объективно невозможно проверить обоснованность заявленных требований, оценить доказательства сторон (материалы дела могут не сохраниться в связи с истечением сроков хранения).

Из сказанного также следует, что вопрос о восстановлении срока может разрешаться как при приеме заявления, так и в ходе судебного заседания, даже в том случае, когда лицо при подаче заявления в арбитражный суд не обратилось с ходатайством о его восстановлении. Сложнее разрешить данную проблему, если лицо не заявило ходатайство о восстановлении срока и не явилось на судебное заседание, однако материалы дела свидетельствуют о явной незаконности решения о привлечении к административной ответственности.

Вправе ли суд без заявленного ходатайства рассмотреть дело по существу и отменить незаконное постановление? Нельзя ли в данной ситуации презюмировать подачу ходатайства, которое логично вытекает из самого факта обращения с заявлением после истечения срока для обжалования? С точки зрения доктрины ответы на эти вопросы должны быть положительными. Незаконный акт публичной администрации не должен действовать из-за несущественных процессуальных отклонений в процедуре административного судопроизводства. Но с точки зрения буквы процессуального закона суд должен отказать в удовлетворении заявления.

И. В. Решетникова. Характер сроков, установленных для оспаривания вынесенного постановления административного органа об административном наказании, специфичен: он закреплен в процессуальном законодательстве, может быть восстановлен при наличии на то оснований. В то же время по своему характеру это и давностный срок, ибо устанавливает временные пределы, в рамках которых возможно осуществление защиты нарушенного права. Регламентация общих положений о процессуальных сроках в ГПК РФ и АПК РФ практически идентична. Однако применительно к последствиям пропуска срока, установленного законодательством для рассмотрения дела, более юридически завершенной выглядит конструкция, использованная в ГПК РФ.

Сравним. В АПК РФ (ч. 2 ст. 208): "Заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения, если иной срок не установлен федеральным законом. В случае пропуска указанного срока он может быть восстановлен судом по ходатайству заявителя".

Одновременно действует ч. 2 ст. 115 АПК РФ, регулирующая последствия нарушения процессуальных сроков: "Заявления, жалобы и другие поданные по истечении процессуальных сроков документы, если отсутствует ходатайство о восстановлении или продлении пропущенных сроков, не рассматриваются арбитражным судом и возвращаются лицам, которыми они были поданы". Прямого ответа на вопрос о последствиях подачи заявления с пропуском срока без одновременного ходатайства о его восстановлении нет.

ГПК РФ избрал иную законодательную модель: "Пропуск трехмесячного срока обращения в суд с заявлением не является для суда основанием для отказа в принятии заявления. Причины пропуска срока выясняются в предварительном судебном заседании или судебном заседании и могут являться основанием для отказа в удовлетворении заявления" (ч. 2 ст. 256). Аналогичным образом должен действовать и арбитражный суд: принимать заявление, рассматривать имеющееся ходатайство о восстановлении пропущенного срока для обжалования. При восстановлении пропущенного срока дело рассматривается по существу. Если суд отказывает в восстановлении пропущенного срока, то отказывает и в удовлетворении заявления. Ходатайство о восстановлении пропущенного срока может быть рассмотрено и в ходе предварительного судебного заседания.

С. П. Воронин. При исчислении срока на подачу заявления об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности целесообразно руководствоваться именно ч. 2 ст. 208 АПК РФ (заявление может быть подано в арбитражный суд в течение десяти дней со дня получения копии оспариваемого решения), а не ч. 3 ст. 30.3 КоАП РФ (жалоба на постановление по делу об административном правонарушении может быть подана в течение десяти суток со дня вручения или получения копии постановления).
Это следует, в частности, из п. 14 Постановления Пленума ВАС РФ от 27.01.2003 №2, в соответствии с которым судам при рассмотрении дел, отнесенных АПК РФ к их подведомственности, необходимо учитывать, что в тех случаях, когда положения главы 25 и иные нормы АПК РФ прямо устанавливают конкретные правила осуществления судопроизводства (что имеет место в данном случае), именно они должны применяться судами.

С. Д. Хазанов. Существует еще одно важное обстоятельство, почему следует руководствоваться порядком исчисления 10-дневного срока, установленным ч. 1 ст. 30.3 КоАП РФ, - т. е. десять суток, включая нерабочие дни. Речь идет о том, что по истечении именного этого срока вступает в законную силу постановление по делу об административном правонарушении (ст. 31.1 КоАП РФ).
Если исчислять срок в порядке ст. 113 АПК РФ, то юридическое лицо, подавая заявление в последние дни срока, практически всегда будет оспаривать уже вступившее в силу постановление по делу об административном правонарушении, что потребует принятия решения о приостановлении его исполнения. И хотя значительных негативных последствий из этого не проистекает, все же следует отдать предпочтение единообразию процессуальных механизмов и средств защиты нарушенного права в деликтных правоотношениях. Кстати, это дополнительный аргумент в пользу административно-правовой природы данного процессуального срока.

Вправе ли лицо, привлеченное к административной ответственности, использовать другие арбитражно-процессуальные формы защиты своего права - заявление о возврате из бюджета взысканного административного штрафа, обжалование действий по фактическому исполнению вступившего в силу постановления?

С. Д. Хазанов. Дифференциация судебно-арбитражных процедур, произведенная новым АПК РФ, ставит вопрос об их взаимозаменяемости, а также о возможности их совместного, параллельного использования. Примеры последнего уже приводились. Это оспаривание незаконных действий и решений по применению мер обеспечения производства, по решению вопросов отсрочки и рассрочки исполнения вступившего в силу постановления в порядке главы 24 АПК РФ. Совместное использование арбитражно-процессуальных форм не приводит к конкуренции судебных актов, поскольку не влияет на решение о законности или незаконности привлечения к ответственности.

Независимо от времени привлечения лица к ответственности и независимо от того, исполнено постановление или нет, лицо обязано обратиться в арбитражный суд в установленном главой 25 АПК РФ порядке с заявлением о признании вынесенного постановления незаконным. Эта обязанность закреплена в ч. 1 ст. 4 АПК РФ и корреспондируется с правом заинтересованного лица обратиться в суд за защитой своих прав.

Во всех случаях, когда суд отказал в удовлетворении заявления об отмене решения о привлечении к административной ответственности и решение суда вступило в законную силу, постановление по делу как административный акт получает судебную защиту и не может быть оспорено другим способом, прямым или косвенным. Судебное решение, принятое в порядке главы 25 АПК РФ, будет иметь преюдициальное значение и обязательность для последующих судебных разбирательств. То есть обращение в суд с заявлением о возврате взысканного административного штрафа из бюджета возможно только после того, как признано незаконным постановление о назначении административного наказания. Если лицо в одном заявлении соединяет данные требования либо ставит вопрос о признании постановления незаконным и о возмещении причиненных административным органом убытков, то суд вправе возвратить такое заявление со ссылкой на п. 2 ч. 1 ст. 129 АПК РФ.

Л. П. Драчук. Способы защиты нарушенных гражданских прав устанавливаются в законодательстве, регулирующем конкретные правоотношения. В отличие от налогового законодательства, которое предусматривает различные способы защиты нарушенных прав налогоплательщиков, КоАП РФ закрепляет единственный способ защиты прав лица, привлеченного к административной ответственности, - обжалование постановления по делу об административном правонарушении, что исключает возможность использования иных способов защиты прав этого лица.

Поскольку АПК РФ (ч. 2 ст. 208) предусматривает возможность восстановления пропущенного срока на подачу заявления об оспаривании такого постановления при наличии не только уважительных причин (в отличие, например, от нормы ч. 4 ст. 198 АПК РФ), суд должен обеспечить заявителю возможность реализовать предоставленный законом способ защиты его прав, а именно суд должен рассмотреть дело по существу и отменить незаконное постановление даже в том случае, когда срок на обжалование пропущен без уважительной причины. При таком подходе вопрос о возможности использования других форм защиты своего права лицом, привлеченным к административной ответственности, отпадает.

С. П. Воронин. При подаче заявления о возврате из бюджета излишне взысканного административного штрафа в порядке общих положений главы 23 АПК РФ или обжаловании действий по фактическому исполнению вступившего в законную силу постановления в порядке главы 24 АПК РФ арбитражный суд не вправе отказать заявителю в рассмотрении его обращения по существу. Вместе с тем наличие вступившего в законную силу постановления по делу об административном правонарушении может служить достаточным основанием для отказа в удовлетворении заявленных требований.
Однако необходимо принимать во внимание, что в определенных случаях заявитель лишен возможности оспорить непосредственно постановление (оно ему не было направлено административным органом в нарушение ст. 29.11 КоАП РФ), поскольку его текст должен прилагаться к заявлению об оспаривании решения административного органа о привлечении к административной ответственности (ч. 2 ст. 209 АПК РФ).

Применим ли порядок оспаривания постановления по делу об административном правонарушении, установленный ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ для обращения в арбитражный суд?

С. Д. Хазанов. Применение процессуальной нормы ч. 1 ст. 30.2 КоАП РФ при обращении в арбитражный суд недопустимо, поскольку она вступает в противоречие с общими принципами арбитражного процесса, в том числе с порядком возбуждения производства по делам об административных правонарушениях, закрепленным ст. 207-209 АПК РФ. Поскольку административный орган, вынесший решение о привлечении к административной ответственности, становится стороной в арбитражном процессе, на него не может быть возложено выполнение процессуальных обязанностей другой стороны. Именно лицо, оспаривающее постановление по делу, является носителем процессуальных прав и обязанностей заявителя, и только оно может быть ответственно за соблюдение установленного порядка обращения в арбитражный суд.

Какое решение обязана принять апелляционная инстанция, если решение суда первой инстанции об отказе в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности является незаконным, однако на день рассмотрения апелляционной жалобы истек срок давности привлечения к административной ответственности?

С. Д. Хазанов. Прежде чем ответить на данный вопрос, следует обосновать необходимость применения арбитражным судом апелляционной инстанции в ряде случаев процессуальных норм главы 30 КоАП РФ. Речь не идет о том, что судопроизводство в апелляционной инстанции регулируется КоАП РФ. Однако основания и содержание судебных решений, принимаемых апелляционным судом по делам об административных правонарушениях, не могут игнорировать те требования, которые предъявляет КоАП РФ к стадии пересмотра "решения по делу" и "решения по жалобе".
Особенно сильно влияние процедур стадии пересмотра (глава 30 КоАП РФ) на апелляционное постановление по жалобе на решение арбитражного суда, принятое в порядке § 1 главы 25 АПК РФ. Так, апелляционная инстанция вправе изменить решение суда первой инстанции, но с соблюдением требований п. 2 ч. 1 ст. 30.7 КоАП РФ, т. е. не может назначить более строгое административное наказание.
Если строго руководствоваться нормами АПК РФ, ни арбитражный суд первой инстанции, ни арбитражный суд апелляционной инстанции не в состоянии в полном объеме выполнить те публичные функции, которые КоАП РФ возлагает на органы, в том числе и суд, осуществляющие пересмотр административного или судебного акта по делу об административном правонарушении. Речь идет об отсутствии у арбитражного суда полномочий прекратить производство по делу об административном правонарушении (он прекращает производство в арбитражном суде); отправить дело на новое рассмотрение, если нарушен процессуальный порядок привлечения к ответственности, но административное правонарушение имело место быть; передать дело на рассмотрение по подведомственности.
В этой связи придется приспосабливать процессуальные полномочия суда, закрепленные в ст. 211 и 269 АПК РФ, к тем полномочиям, которыми КоАП РФ наделяет суд на стадии пересмотра постановления (решения) по делу об административном правонарушении. Лучше всего это сделать в постановлении Пленума ВАС РФ, как это было с Постановлением Пленума Верховного Суда РФ от 14.04.88 № 41.
Что касается заданного вопроса, то решение суда первой инстанции следует оставить без изменения, указав иное основание для отказа в удовлетворении требований о привлечении к административной ответственности.

Какое решение должна принять апелляционная инстанция, если установит, что суд первой инстанции рассмотрел неподведомственное ему дело и сроки давности привлечения к административной ответственности истекли?

С. Д. Хазанов. Если арбитражный суд первой инстанции вынес решение о привлечении к административной ответственности по делу об административном правонарушении, которое согласно ст. 23.1 КоАП РФ ему неподведомственно, апелляционная инстанция отменяет решение суда первой инстанции и производство по делу прекращает на основании ст. 150 АПК РФ. Если сроки давности привлечения к административной ответственности истекли, такое прекращение будет означать и прекращение дела об административном правонарушении. Если не истекли, дело подлежит направлению тому органу, который уполномочен его рассматривать. С точки зрения доктрины нет препятствий для того, чтобы апелляционная инстанция воспользовалась процессуальным правилом ч. 3 ст. 30.7 КоАП РФ и вынесла определение о передаче дела по подведомственности.

Вправе ли арбитражный суд, получив заявление о привлечении к административной ответственности в порядке ст. 204 АПК РФ, возвратить направившему его органу неправильно составленный протокол об административном правонарушении на основании ст. 28.8 КоАП РФ и в каком процессуальном порядке?

С. Д. Хазанов. Согласно ч. 3 ст. 28.8 и п. 4 ч. 1 ст. 29.4 КоАП РФ протокол об административном правонарушении и другие материалы дела в случае их составления неправомочным лицом, неправильного их составления или неполноты представленных материалов могут быть возвращены судом органу, направившему материалы дела в суд. После устранения указанных недостатков, внесения необходимых изменений и дополнений протокол об административном правонарушении и другие материалы дела возвращаются судье.
Применение названных норм КоАП РФ в арбитражном процессе не должно приводить к нарушению принципа состязательности судопроизводства и требований независимого и беспристрастного правосудия. Не следует забывать, что протокол об административном правонарушении является одним из основных доказательств по делу и суд, проявляя заботу о том, чтобы это доказательство соответствовало требованиям допустимости, достоверности и достаточности, не должен подменять собою административный орган, выполняя обязанности обвинения.
С другой стороны, протокол об административном правонарушении служит процессуальной основой всего дела, совмещая в себе процессуальные функции возбуждения, предъявления обвинения и обвинительного заключения. Причем он выступает основой не только "административного дела", но и "судебного дела". Поэтому если протокол отсутствует, в том числе по причине некомпетентности должностных лиц, его составивших, такое дело, на наш взгляд, не может быть предметом судебного разбирательства.
Поскольку протокол об административном правонарушении обязательно прилагается к заявлению о привлечении к административной ответственности, его не приложение к заявлению или приложение "ничтожного" протокола может свидетельствовать о таком нарушении порядка подачи заявления, которое является основанием для оставления заявления без движения. Вынося определение, арбитражный суд вправе установить органу, обратившемуся с заявлением, срок для устранения недостатков протокола (ч. 2 ст. 128 АПК РФ).
Вместе с тем если некомпетентность должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, не очевидна и может быть выявлена только в процессе судебного разбирательства, это служит основанием для принятия решения об отказе в привлечении к административной ответственности.

И. В. Решетникова. Протокол об административном правонарушении - это так называемое необходимое доказательство. Без него невозможно установить важнейшие факты, входящие в предмет доказывания по делу. По указанной причине обязательность представления протокола предусмотрена ст. 204 АПК РФ. Как и любое другое доказательство, протокол должен обладать таким качеством, как достоверность, т. е. соответствовать реальным фактам, объективно отражая их. Как и любое письменное доказательство, протокол должен содержать необходимые реквизиты.
В связи с этим обоснованна возможность оставления заявления без движения в случае отсутствия протокола об административном правонарушении в качестве приложения к заявлению. Такой вывод обусловлен тем, что ст. 204 АПК РФ устанавливает специальные требования (по сравнению с общими требованиями, указанными в ст. 125, 126 АПК РФ) к заявлению, при их несоблюдении закономерно применение ст. 128 АПК РФ - оставление заявления без движения.
Однако состязательность существенно зависит от характера рассматриваемого дела: касается спор частноправовых интересов или относится к публично-правовой сфере. Дела о привлечении к административной ответственности являются публично-правовыми, чем обусловлена более активная роль суда в собирании доказательств. Поэтому закон наделяет суд правом истребовать доказательства от административного органа при не представлении им необходимых доказательств по собственной инициативе.

С. П. Воронин. С точки зрения арбитражного процесса протокол об административном правонарушении - не более чем письменное доказательство по делу, фиксирующее факт правонарушения. Согласно ч. 2 ст. 202 АПК РФ производство по делам о привлечении к административной ответственности возбуждается на основании заявлений органов и должностных лиц, уполномоченных в соответствии с федеральным законом составлять протоколы об административных правонарушениях и обратившихся с требованием о привлечении к административной ответственности.
АПК РФ (ст. 125, 126, 204) устанавливает определенные требования именно к заявлению, а не к протоколу. Следовательно, если само заявление административного органа соответствует предъявляемым законом требованиям, однако протокол составлен неправильно (содержит недостатки), арбитражный суд не вправе оставлять заявление без движения и устанавливать срок для устранения недостатков протокола со ссылкой на ст. 128 АПК РФ.
Таким образом, из АПК РФ не усматривается механизм возврата неправильно оформленного протокола, несмотря на положения ст. 28.8, 29.4 КоАП РФ. Составление протокола с нарушением установленных требований (в случае их существенности) может повлечь отказ в удовлетворении заявления административного органа.

Вправе ли арбитражный суд, установив в ходе слушания дела об административном правонарушении, что в протоколе дана неверная квалификация (указана ч. 2 ст. 14.1 КоАП РФ вместо ч. 3 данной статьи), принять решение о привлечении лица к административной ответственности за то правонарушение, которое фактически было совершено?

С. Д. Хазанов. КоАП РФ не дает прямого ответа на этот вопрос не только применительно к судопроизводству, но и в отношении юрисдикционной деятельности административных органов. Кодекс исходит из принципа очевидности административного правонарушения и его юридической квалификации, а все недостатки предполагает устранять до слушания дела.
Ответ на вопрос связан с характеристикой института пределов судебного разбирательства. С точки зрения общих принципов правосудия изменение предварительной юридической квалификации в сторону смягчения обвинения является вполне допустимым и конституционным механизмом юридической ответственности. Вместе с тем любое изменение квалификации может происходить при условии, что лицо присутствует при решении данного вопроса и ему предоставлена возможность реализовать свое право на защиту.
Таким образом, когда новая юридическая квалификация не влияет на подведомственность дела об административном правонарушении арбитражному суду, лицо присутствует в судебном заседании и не заявляет обоснованное ходатайство об отложении слушания дела, суд вправе в своем решение указать законное основание для привлечения к административной ответственности, если не ухудшается правовое положения обвиняемого.
Ухудшение правового положения обвиняемого юридического лица или индивидуального предпринимателя происходит в том случае, если новая юридическая квалификация предусматривает более строгое административное наказание, а именно низшая граница административного штрафа является более высокой (при этом верхняя граница может быть и ниже); если санкция предусматривает дополнительное административное наказание, которого не было по ранее предъявленному обвинению или оно было альтернативным, а стало императивным и т. п. Если сравнивать санкции ч. 2 и ч. 3 ст. 14.1 КоАП РФ, то изменение квалификации с ч. 2 на ч. 3 улучшает правовое положение лица, привлекаемого к административной ответственности.

Подобное доктринальное решение вопроса исходит из целей и задач арбитражного процесса, направленных на обеспечение справедливого публичного судебного разбирательства в установленный законом срок, укрепление законности и предупреждение правонарушений, формирование уважительного отношения к закону и суду. Кроме того, здесь работают материально-правовые принципы неотвратимости наказания - не следует забывать, что сроки давности привлечения к административной ответственности не прерываются и не приостанавливаются, поэтому любое отложение судебного разбирательства чревато их истечением.

Каким образом должна быть сформулирована резолютивная часть решения арбитражного суда, установившего, что в постановлении по делу об административном правонарушении неверно указан размер административного штрафа, который следовало назначить за данное правонарушение, но привлечение к административной ответственности является законным?

С. Д. Хазанов. Резолютивная часть решения арбитражного суда в определенной степени будет зависеть от содержания заявления об оспаривании постановления по делу об административном правонарушении. При этом согласно ч. 7 ст. 210 АПК РФ арбитражный суд не связан доводами, содержащимися в заявлении, и проверяет оспариваемое решение в полном объеме. И все же если лицо просит признать постановление незаконным и его отменить, а суд выносит решение изменить постановление, можно ли говорить о том, что требование лица удовлетворено частично?
Если орган назначил административное наказание в размере, превышающем установленную законом санкцию, в том числе если санкция изменилась после вынесения постановления, но до его фактического исполнения, резолютивная часть судебного решения должна быть следующей: "Требование о признании постановления о назначении административного наказания незаконным и его отмене удовлетворить частично. Признать постановление незаконным в части назначения административного штрафа в размере, превышающем…".
Если арбитражный суд установит, что размер назначенного административным органом административного штрафа не соответствует характеру административного правонарушения и личности виновного, он вправе снизить размер административного штрафа. В этом случае резолютивная часть судебного решения должна быть следующей: "В удовлетворении требования о признании постановления незаконным и его отмене отказать (а если просил снизить административный штраф, то требование удовлетворить полностью). Снизить размер назначенного административного штрафа до …". Тем самым подчеркивается, что суд не принимает решение о назначении административного наказания, а лишь корректирует административное решение.

От редакции: Эта дискуссия важна и интересна не только актуальностью поднятой темы, но и тем, что организована по инициативе не редакции, а самих участников арбитражного процесса, конкретно - Арбитражного суда Свердловской области. Мы признательны председателю суда Ирине Валентиновне Решетниковой за проведенное обсуждение. Приглашаем к сотрудничеству по организации заочных круглых столов всех председателей судов субъектов Российской Федерации, а также председателей федеральных арбитражных судов округов.
________________________________
1Утратил силу в связи с изданием Постановления Пленума Верховного Суда РФ от 20.01.2003 № 2.