Использование современных технологий в документационном обеспечении законодательного процесса

Общеизвестно, что в результате документирования информации обеспечивается ее запись и сохранение в неизменной форме на соответствующем материальном носителе, возможность установления автора, места и времени создания. Благодаря этому документированная информация помимо общих функций, таких как информационная, коммуникативная и социальная, реализует правовую функцию, а в дальнейшем и функцию исторического источника. Поскольку официальные документы органов государственной власти Российской Федерации, отражающие их правотворческую деятельность, содержат правовую информацию, важным является установление способов и методов ее фиксирования на материальном носителе.

В настоящий период отмечаются определенные позитивные решения в исполнительной ветви власти по внедрению современных технологий и формированию правовой базы при взаимодействии «гражданин-власть-гражданин» в ходе предоставления государственных услуг. За последние годы эти изменения коснулись и реализации правотворческой функции – в органах исполнительной власти нормативные правовые акты могут быть созданы как на бумажных, так и на электронных носителях.

На первый взгляд может сложиться впечатление, что, в отличие от исполнительной ветви власти, реализующей в рамках полномочий множество функций и услуг, что зачастую требует межведомственного взаимодействия, законодательный процесс сосредоточен в одном законодательном органе, основная функция которого — разработка и принятие закона. Казалось бы, это обстоятельство обусловливает формализацию процесса разработки и принятия законов и его постоянное воспроизведение, что и является благодатной почвой для внедрения компьютерных технологий и использования электронных документов (рис. 1).

Рисунок 1. Схема законодательного процесса в субъекте РФ

Однако, отмечая достаточно высокую степень применимости передовых компьютерных средств в законодательных органах, прежде всего, в Государственной Думе и в целом ряде субъектов РФ, следует отметить, что имеется целый ряд проблем, препятствующих адекватному использованию электронных документов в законотворческом процессе.

Во-первых, сам законодательный процесс до сих пор не имеет достаточной легитимной основы. Нормативная регламентация законодательного процесса не предусматривает безусловных технологических процедур планирования и осуществления законодательной деятельности, рассмотрения законопроектов. Имеющиеся регламентные процедуры допускают многочисленные исключения. Законодатель в большинстве своем не считает себя связанным регламентными нормами. Отсюда — невозможность составления административных регламентов законодательной деятельности палат Федерального Собрания и, как следствие, невозможность его нормальной унификации, стандартизации и перевода на автоматизированную основу.

К этому следует добавить, что поскольку законодательные органы, в отличие от исполнительной ветви власти, не образуют единую систему, унификация законодательной деятельности осложняется тем, что на уровне субъектов РФ законодательные органы вправе самостоятельно, не зависимо друг от друга, устанавливать регламентные нормы законодательного процесса, включая его информационно-документационное обеспечение.

Во-вторых, в отличие от исполнительной ветви власти, реализующей свои функции посредством межведомственного взаимодействия внутри корпоративной системы, в реализации законодательного процесса участвуют все ветви власти, а также структуры гражданского общества (рис. 2)

Рисунок 2. Состав субъектов права законодательной инициативы в регионах

В-третьих, проблематичным является и формирование организационно-правовой основы в части применения собственно информационных технологий в законодательной ветви власти. Современный парламентарий принимает судьбоносные для страны и для ее регионов решения в экстремально сжатом законодательном процессе. Даже концептуальная оценка законопроектов осложняется комплексным характером осуществляемого правового регулирования. Поэтому при кажущейся доступности всевозможной статистической и аналитической информации обо всех сферах общественных отношений остро ощущается недостаток актуальной, объективной и, самое главное, юридически значимой информации, необходимой для принятия продуманного, максимально выверенного со всех позиций законодательного решения.

При этом допускается и намеренное игнорирование современных средств организации парламентской деятельности, поскольку их внедрение может существенно повысить прозрачность законопроектной работы и законодательного процесса.

Тем не менее, опыт последних лет свидетельствует о том, что предлагаемые прикладные модели решения задачи по автоматизации законодательного процесса не только в Государственной Думе РФ, но и в целом ряде законодательных органов субъектов РФ, и их последующая реализация направлены на построение организационно-технологической модели законопроектной деятельности, составляющими которой являются собственно действия специалистов, выполняемые в определенной последовательности и по согласованной методике (установленным процедурам, регламентам), а также результаты выполнения этих действий на каждом из сложившихся этапов работ, где отражаются функциональные шаги специалиста.

Методологическая основа реализации такого подхода в свое время была сформулирована в докладе Совета Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в Российской Федерации» (2005). В нем обосновывалось, что применение информационных технологий позволит сохранить все исходные материалы, связанные с разработкой, анализом и экспертизой законопроекта на любой стадии, зафиксировать авторство творческих коллективов или отдельных авторов и максимально устранить повторяющиеся процедуры. При этом в предлагаемой концепции обосновывались варианты, обеспечивающие оптимизацию работы над текстом законопроекта (информационно-аналитическая, исследовательская работа) на всех стадиях законодательного процесса. Однако «за кадром» остается необходимость решения задачи по юридически значимому информационно-документационному сопровождению каждого из этапов законодательного процесса, обеспечивающего его легитимность, в чем и заключается основная цель концепции.

В целом предлагаемые решения направлены, прежде всего, на обеспечение взаимодействия структур и депутатского корпуса самого законодательного органа посредством так называемого «общего делопроизводства» или, как это обозначено в Законодательном собрании Пермского края, «классического документооборота».

Процессы документационного обеспечения деятельности законодательного органа:

Регистрация входящего документа
Подготовка исходящего документа
Подготовка распоряжения
Обработка докладных записок
Обработка заявок
Подготовка инициативных поручений
Исполнение поручения, резолюции, документа

Что касается законотворческого процесса, то в основном автоматизирована подготовка проектов документов, сопровождающих данный процесс, которые в окончательном виде имеют форму документа на бумажном носителе.

Процессы законотворческой деятельности:

Внесение и подготовка к рассмотрению проекта закона/проекта постановления
Подготовка и принятие закона законодательным органом
Подготовка и принятие постановления законодательным органом
Подготовка заключений, аналитических записок, планов мероприятий
Подготовка повесток дня, решений, протоколов, постановлений
Подготовка выписок из протоколов
Подготовка и обработка поправок, предложений, замечаний

А также получение оперативной информации в реальном времени и осуществление доступа к ретроспективной информации, отражающей «историю» разработки закона.

Интерактивные отчеты — электронное досье (паспорт) закона/постановления предоставляют следующий функционал:

Интерактивные отчеты – электронное досье(паспорт) закона/постановления

предоставляют следующий функционал:

Автоматизированное наполнение документами паспорта закона (постановления)
Получение актуальной информации в реальном времени
Просмотр документов, сопровождающих законотворческий процесс, в электронном виде
Представление информации, содержащейся в паспорте закона (постановления), в удобном для пользователя виде
Получение данных по истории изменения информации в разделах паспорта закона (постановления)
Предоставление доступа к документам и информации по контролю исполнения законов (постановлений)

Здесь необходимо выделить уникальный информационно-справочный документ, создаваемый в электронной форме — досье (паспорт) закона, создание которого продолжается в течение «жизненного цикла» законодательного акта. Необходимость в подобном электронном документе обусловлена тем, что, во-первых, формирование дел с документами на бумажных носителях приводит к разобщенности документов, сопровождающих разработку закона, и не позволяет «увидеть» в комплексе весь процесс его разработки и, соответственно, убедиться в его легитимности; во-вторых, продолжительность действия закона и возможность внесения в него изменений и дополнений обусловливают необходимость информационного сопровождения соответствующих этапов его «жизненного цикла» после процедуры принятия и введения в действие.

Модель «досье закона» должна иметь унифицированный характер и содержать необходимую информацию и документы, отражающие каждый этап (рис. 3).

Рисунок 3. Модель «досье закона»

Одной из особенностей законотворческого процесса является коллегиальный способ принятия решений. Поэтому процедурные документы (постановления о принятии в соответствующих чтениях, протоколы, стенограммы заседаний) составляют основу документации, сопровождающей законотворческий процесс, придают ему легитимный характер и подлежат постоянному хранению наряду с принятым законом. В связи с этим для оформления данных документов установлен бумажный носитель. Однако это обстоятельство не снижает актуальности включения в информационные ресурсы законодательного органа их электронные образы, востребованные практикой.

Важной частью информационных ресурсов законодательного органа является информационно-справочная компонента (рис. 4). С одной стороны, к ней должны быть отнесены официальные документы к законопроектам, созданные различными субъектами, участниками законотворческого процесса (концепции, пояснительные записки, экспертные заключения, перечни, предложения), с другой — многочисленные аналитические обзоры, статистические данные и пр. При этом к последним возможно применить обобщенный термин «информационные материалы», поскольку, с позиций документоведения, к их оформлению не предъявляются требования, аналогичные оформлению официальных документов, и именно они прежде всего представляются в электронной форме. У данной подгруппы относительно непродолжительный период актуальности подобной информации, что является одним из аргументов при выборе материального носителя. По мнению специалистов, ценность аналитических материалов, предназначенных для сопровождения законотворческого процесса, через полгода сокращается почти наполовину, а через год уменьшается на 3/4.

Рисунок 4. Информационно-справочные ресурсы законодательного органа

Кроме того, при использовании компьютерных технологий в законотворческом процессе необходима дифференциация информационно-справочных документов и материалов на первичные (например, предложения, поправки в проекты законов) и вторичные (аналитические справки по предложениям и поправкам). Как известно, ценность первичной информации при автоматизации информационно-документационных процессов возрастает, поскольку на ее основании можно подготовить любой вторичный документ.

Однако в настоящее время отсутствуют четкие характеристики и требования, предъявляемые к составу, выбору материального носителя и оформлению информационно-справочных документов, сопровождающих законодательный процесс, стирается грань между документированной и недокументированной информацией. В результате при разработке законодательных актов может использоваться неидентифицируемая информация, которая воспринимается как основание для выработки решений.

Ситуация обостряется тем, что депутатский корпус — не единственный субъект законотворческого процесса. Особенно ярко эта проблема выражена на первом этапе — внесения законодательной инициативы.

Законодательная инициатива оформляется на бумажных носителях и состоит из нескольких компонентов. В пакет законодательной инициативы входят:

пояснительная записка к законопроекту, содержащая предмет законодательного регулирования, в которой изложена концепция предлагаемого законопроекта;
текст законопроекта с указанием на титульном листе субъекта (субъектов) права законодательной инициативы, внесшего законопроект (в том числе в электронном виде);
перечень нормативных актов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или принятию в связи с принятием данного закона;
финансово-экономическое обоснование (в случае внесения законопроекта, реализация которого потребует материальных затрат) (рис. 5).

Рисунок 5. Оформление законодательной инициативы

Подчеркнем, что требования к процедуре внесения законодательной инициативы в основном носят обобщенный характер и не устанавливают порядок разработки и оформления документов, входящих в пакет законодательной инициативы. Лишь незначительная часть субъектов РФ включает в регламентные нормы отдельные новеллы, затрагивающие ее документальное оформление.

На практике еще одним элементом законодательной инициативы является официальное письмо автора законодательной инициативы, в содержании которого отсутствуют какие-либо концептуальные положения и обоснование необходимости принятия закона, а лишь констатируется факт внесения соответствующего законопроекта в законодательный орган. Однако именно эта информация обладает всеми реквизитами, необходимыми для ее идентификации и придания юридической силы. Остальные компонентыпакета законодательной инициативы оформляются в качестве приложений к официальному письму и, как правило, состоят только из заголовка (например, «пояснительная записка») и текста.

В этой связи следует обратить внимание на определенное преимущество электронной формы, поскольку содержательная часть электронного документа может состоять из одной или нескольких информационных единиц. В свою очередь под «информационной единицей» понимается файл или набор файлов, рассматриваемых как единое целое. Поэтому весь пакет законодательной инициативы, состоящий из набора соответствующих файлов, может быть подписан субъектом законодательной инициативы. Дополнительным аргументом в пользу электронного носителя является и тот факт, что в регламентах законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ указывается на обязательность представления текста законопроекта в электронной форме в качестве основы для законотворческой работы в депутатском корпусе (профильном комитете).

В отношении заключительных этапов законотворческого процесса — принятия и подписания законодательного акта (что, естественно, связано с его оформлением, обеспечивающим юридическую силу данного документа), уже неоднократно отмечалась необходимость придания юридической силы его электронному аналогу. Это даст возможность пользователям обращаться к справочным правовым системам («Консультант», «Гарант») для получения юридически значимой информации.

Внедрение компьютерных технологий в деятельность законодательных органов позволило сформулировать такую цель: построение эффективной информационной поисковой системы и обеспечение интеграции правовой информации. Для ее достижения необходимо решить задачу по унификации индексации законов субъектов РФ. На рис. 6 представлены некоторые примеры регистрационных номеров законодательных актов.

Рисунок 6. Примеры регистрационных номеров законов субъектов РФ

Как видно из представленных примеров, структура регистрационного номера закона разнообразна. Основная часть субъектов РФ при индексации законов сочетает цифровые и буквенные обозначения. Однако в этом способе имеются определенные погрешности. В частности, аббревиатура ЗСО (закон Саратовской области) может иметь и другие значения (например, закон Свердловской, Самарской областей). Целый ряд субъектов при систематизации законодательных актов предприняли попытку избежать повторных номеров посредством включения в регистрационный индекс указания на год принятия законодательного акта или номер созыва депутатского корпуса (Костромская, Астраханская области). В некоторых регистрационных номерах отражено место регистрации закона — аббревиатура соответствующего законодательного органа (Самарская область).

В качестве основного принципа систематизации законодательных актов предлагается в регистрационный индекс включать цифровое обозначение субъекта РФ; использовать предметно-вопросный (тематический) признак. В результате регистрационный индекс закона помимо кода субъекта РФ содержал бы в первую очередь информацию о соответствующем направлении правового регулирования и во вторую — порядковый номер в рамках регулируемой сферы. Подобная регистрация законодательных актов позволила бы оценивать наполняемость каждой «ниши» и ориентироваться в комплексах документов.

Кроме того, необходимо отказаться от практики присвоения аналогичных номеров как для основных («базовых») законов, так и законов «о внесении изменений и дополнений». В этих целях для данной категории целесообразно сохранять индекс основного закона, расширяя его соответствующим порядковым номером дополнения, изменения (рис. 7).

Рисунок 7. Предлагаемая модель регистрации закона субъекта РФ

Предлагаемая структура регистрационного индекса позволит: «прикреплять» законы о внесении изменений и дополнений к основному закону; владеть информацией о количестве документов, которыми вносятся изменения и дополнения в действующий закон и своевременно приступать к работе по подготовке его новой редакции; формировать дела с законодательными актами на бумажных носителях и их электронными версиями на основе единой номенклатуры дел.

Таким образом, организационно-правовая основа применения информационных технологий должна обеспечить законодательный процесс актуальной, объективной и, самое главное, юридически значимой информацией.

Необходимо закрепление статуса электронного документа в делопроизводственной практике законодательного органа, определение соотношения электронных и бумажных документов и состава документов, подлежащих обращению и хранению исключительно на бумажных носителях.

На наш взгляд, применение информационных технологий в законодательном процессе станет более эффективным при условии осуществления классификации и последующей индексации как законодательных актов, так и всех информационных ресурсов, сопровождающих законотворческий процесс, на основе единой методики, позволяющей установить оптимальный состав процедурных и информационно-справочных документов для каждой из стадий законотворческого процесса, что потребует разработки соответствующей унифицированной системы документации.

См.: Постановление Правительства РФ от 6 сентября 2012 № 890 «О мерах по совершенствованию электронного документооборота в органах государственной власти».
См., например, Пономаренко Н. Проблемы разработки и внедрения ГАС «Законотворчество» // Экспертная сеть по вопросам государственного управления. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.gosbook.ru/node/19104
См.: Электронные офисные системы: В Законодательном собрании Омской области внедрена система электронного документооборота. — Электронный ресурс. — Режим доступа:http://www.eos.ru/eos_about/eos_clients/projects.php?ID=77815; Кубань-информ-холдинг-юг. Электронный документооборот законодательного собрания края. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.kih.ru/projects/docz/; Законодательное собрание Пермского края внедряет систему автоматизации законотворческой деятельности на базе семейств продуктов Microsoft SharePoint и Microsoft Office. — Электронный ресурс. — Режим доступа: http://www.itcontent.ru/archives/case/zpk_sharepoint и др.
См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 г. «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. С.М. Миронова, Г.Э. Бурбулиса. — М.: Совет Федерации, 2006. — С. 222.
Там же. — С. 222—223.
См.: Климантова Г.И., Щегорцов А.А. Информационно-аналитическое обеспечение законодательной деятельности: проблемы и опыт // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ, 2002. — № 2 (157). — С. 9.
В регламентах законодательных (представительных) органов субъектов РФ продублированы основные положения по внесению законодательной инициативы, содержащиеся в ст. 105 Регламента Государственной Думы.
Так, например, согласно регламенту Рязанской Областной Думы, пояснительная записка к законопроекту, финансово-экономическое обоснование и другие документы, прилагаемые к законопроекту, должны быть подписаны не автором законодательной инициативы, а исполнителем с указанием фамилии, даты подписания и контактного телефона.
См.: ГОСТ 2.051-2006 ЕСКД «Электронные документы. Общие положения».
Там же.
См., например: Венгеров А.Б.Теория государства и права. — М., 1998. — С. 405.
Цифровые коды соответствуют номерам субъектов Федерации в порядке их перечисления в Конституции РФ. Полный список кодов закреплен в приложении № 2 к Приказу Министерства юстиции РФ от 12 января 2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» (в ред. от 1 марта 2006).
В соответствии с Указом Президента РФ от 15 марта 2000 № 511 «О классификаторе правовых актов» (в ред. от 28.06.2005 № 736) // СЗ РФ, 2000. — № 12. — Ст. 1260.