Территориальные налоговые органы получили первые указания о том, как выстраивать взаимодействие при рассмотрении возражений и жалоб налогоплательщиков, а также при подготовке проектов решений по проверкам. Изучим особенности обмена информацией между структурными подразделениями внутри инспекции и между налоговыми органами разных уровней.
Рекомендации, приведенные в письме ФНС России от 26.12.2013 № СА-4-9/23437@, призваны обеспечить единообразие в порядке взаимодействия налоговых органов и их структурных подразделений при рассмотрении:
- письменных возражений (пояснений, ходатайств) по актам налоговой проверки, по актам об обнаружении фактов, свидетельствующих о налоговых правонарушениях;
- жалоб на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц.
Положения письма не распространяются на жалобы, поданные в порядке, установленном Федеральными законами от 02.05.2006 № 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации», от 27.07.2010 № 210-ФЗ «Об организации предоставления государственных и муниципальных услуг» и КоАП РФ.
Четыре точки опоры
Во-первых, любое письменное возражение, пояснение или ходатайство, которое поступило от проверяемого налогоплательщика, должно быть зарегистрировано в ведомственной системе электронного документооборота. Его следует направить на рассмотрение руководителю (заместителю руководителя) налогового органа не позднее рабочего дня, следующего после поступления. Далее возражения с резолюцией руководителя доводятся до конкретных исполнителей и соисполнителей.
Во-вторых, инспекторы, которые составили акт, обязаны ознакомить инспекторов из подразделения досудебного урегулирования налоговых споров с возражениями плательщика, а также материалами налоговой проверки. В указанное подразделение также должна быть направлена копия извещения проверяемого лица о дате, времени и месте рассмотрения материалов налогового контроля.
Такой порядок, видимо, призван обеспечить более строгий контроль за надлежащим уведомлением проверяемых, т. е. за соблюдением процессуальных моментов. Ведь, как известно, если налоговый орган не обеспечит участие лица в рассмотрении материалов проверки, решение по ней будет признано незаконным.
Заключение по возражениям готовит подразделение досудебного урегулирования. При необходимости у инспекторов, которые составляли акт, могут быть запрошены пояснения по доводам налогоплательщика.
В-третьих, в процессе рассмотрения материалов налоговой проверки рекомендовано участвовать представителям как минимум трех подразделений ИФНС: отдела выездных проверок (подразделение, которое готовило акт), юридического отдела и отдела досудебного урегулирования (если таковой в инспекции есть).
В-четвертых, процесс рассмотрения материалов ревизии протоколируется сотрудниками структурного подразделения налогового органа, в функции которого входит подготовка заключений по возражениям. А при согласии проверяемого плательщика может вестись еще и аудиозапись, которую вместе с протоколом впоследствии приобщают к материалам проверки.
Следует помнить, что ответственным за вручение (направление) плательщику или его представителю всех документов (уведомлений, извещений, решений и др.), формируемых в процессе и по результатам рассмотрения материалов налогового контроля, является структурное подразделение инспекции, которое составило акт налогового контроля. При этом проверяющие руководствуются порядком, установленным п. 5 ст. 31 НК РФ. Копии указанных документов передаются в отдел досудебного урегулирования не позднее следующего рабочего дня после их подписания.
Подготовка проекта решения
Процесс подготовки проекта решения по проверке выглядит так. Сначала отдел досудебного урегулирования по результатам оценки письменных возражений (пояснений, ходатайств) и материалов налогового контроля готовит по ним заключение и передает его руководителю инспекции или его заместителю. Копию направляет в отдел, который составлял акт. Пометка «Для служебного пользования» на документе необязательна.
В заключении должна быть изложена позиция подразделения по каждому доводу плательщика, заявленному в письменных возражениях и ходатайствах, приведены соответствующие нормы законодательства, письма ФНС России и разъяснения Минфина России, а также судебная практика по данному вопросу (при наличии).
Буква закона
Налоговый кодекс Российской Федерации Пункт 5 статьи 31
В случае направления документов, которые используются налоговыми органами при реализации своих полномочий в отношениях, регулируемых законодательством о налогах и сборах, по почте такие документы направляются налоговым органом:
– налогоплательщику – российской организации (ее филиалу, представительству) – по адресу места ее нахождения (места нахождения ее филиала, представительства), содержащемуся в Едином государственном реестре юридических лиц.
Важное указание ФНС России: в заключении должна содержаться оценка обстоятельств, исключающих привлечение лица к ответственности за совершение налогового правонарушения и обстоятельств, смягчающих или отягчающих ее. Причем независимо от того, заявлял ли их сам налогоплательщик.
Как видим, налоговая служба прислушалась к мнению судов, которые неоднократно заявляли: инспекторы обязаны не только установить, существуют ли смягчающие ответственность (или вовсе ее исключающие) обстоятельства, но и применить их. Причем даже если плательщик о них не заявляет.
Судебная практика
Из постановления ФАС Московского округа от 03.10.2012 № А40-107621/11- 99-463
<...> Исследование обстоятельств, в том числе смягчающих ответственность налогоплательщика, является предусмотренной Налоговым кодексом Российской Федерации обязанностью налогового органа, а не его правом, используемым по своему усмотрению. <...>
На это прямо указано в НК РФ: «обстоятельства, смягчающие или отягчающие ответственность за совершение налогового правонарушения, устанавливаются судом или налоговым органом, рассматривающим дело, и учитываются при применении налоговых санкций» (п. 4 ст. 112 НК РФ). Но несмотря на это, инспекторы обычно не торопятся снижать штрафы самостоятельно. На радость плательщикам эту недоработку восполняют суды.
Кстати, такая нерадивость играет против налоговиков. Не указывая в акте, а впоследствии и в решении обстоятельства, отягчающие ответственность, они исключают возможность убедить суд не снижать санкции, а наоборот увеличить их из-за этих обстоятельств.
Так, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 03.12.2013 № А21-844/2013 указал: «Доводы кассационной жалобы Инспекции относительно того, что судами не учтено наличие обстоятельств, отягчающих ответственность
Организации, не могут быть приняты во внимание, поскольку такого рода обстоятельства не были отражены в оспариваемом решении налогового органа и не обосновывались им».
Обратите внимание, что вышестоящий налоговый орган вправе вынести свое решение по проверке, если установит, что инспекция нарушила существенные условия процедуры рассмотрения материалов.
Судя по комментируемому письму, ФНС России решила исключить подобные оплошности инспекторов на местах, чтобы с учетом обязательного досудебного порядка максимально снизить количество встреч с налогоплательщиками в судах.
Вернемся к порядку подготовки проекта решения. Ответственным за это является структурное подразделение налогового органа, составившее акт. Кстати, чтобы избежать нарушения сроков, установленных для принятия решения по проверке, в письме рекомендовано направлять проект на согласование в правовое подразделение не позднее трех рабочих дней до дня вынесения решения.
За два дня юридический отдел обязан завизировать проект. Причем даже при наличии замечаний, которые прилагаются в виде докладной записки на имя руководителя (заместителя руководителя) инспекции, рассмотревшего материалы налогового контроля. Копия докладной записки направляется в структурное подразделение, составившее акт. Будем надеяться, что подход, предложенный ФНС России нижестоящим налоговым органам, позволит им принимать максимально корректные и грамотные с точки зрения налогового законодательства решения.
Жалобная процедура
Перейдем ко второй части письма, в которой рекомендован порядок взаимодействия структурных подразделений инспекции при рассмотрении жалоб на акты налоговых органов ненормативного характера, действия или бездействие их должностных лиц.
Переданная в инспекцию жалоба должна попасть в отдел досудебного урегулирования споров уже на следующий день после ее поступления. И первое, что сделают инспекторы, – проверят, нет ли оснований для оставления жалобы без рассмотрения. Напомним их (п. 1 ст. 1393 НК РФ):
- жалоба не подписана лицом, ее подавшим, или его представителем; либо не представлены оформленные в установленном порядке документы, подтверждающие полномочия представителя на ее подписание;
- жалоба подана после истечения срока ее подачи, установленного НК РФ, и не содержит ходатайства о его восстановлении либо в восстановлении пропущенного срока на подачу жалобы отказано;
- до принятия решения по жалобе от лица, ее подавшего, поступило заявление об отзыве жалобы полностью или в части;
- ранее подана жалоба по тем же основаниям.
- Передать жалобу вместе с документами в вышестоящий налоговый орган инспекторы обязаны не позднее пяти рабочих дней со дня ее получения.
Ранее ФНС России уже обращала внимание региональных Управлений на сроки принятия решений по жалобам (письма ФНС России от 07.08.2013 № СА-4-9/14460@, от 04.07.2013 № СА-4-9/12019@). Так, срок на принятие решения об оставлении без рассмотрения жалобы полностью или в части составляет пять дней со дня ее получения. О принятом решении налоговики должны сообщить плательщику в течение трех дней.
Если жалоба принята к рассмотрению вышестоящим налоговым органом, то нижестоящий в своем заключении по ней обязан отразить обоснованную позицию по всем доводам заявителя. Также должна быть ссылка на имеющиеся у инспекции документы, копии которых прикладываются к заключению, на письма Минфина России, ФНС России и судебную практику.
Начать дискуссию