Жаловаться на нарушение прав судом можно только в «ином порядке»

Материал предоставил ЮЦ "Взгляд" ( www.barrit.ru ) .

Закон РФ от 27 апреля 1993 г. № 4866-1 «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» (в ред. от 14 декабря 1995 г. № 197-ФЗ; далее – Закон об обжаловании) – инструмент, призванный защищать не только права, но и свободы, и интересы граждан в публично-правовых отношениях. Реализация этих прав, однако, не всегда оказывается возможна, особенно если речь идет об обжаловании действий судебных органов.

Суд при рассмотрении дел, возникающих из публично-правовых отношений, не рассматривает спор о праве, так как в этом виде судопроизводства осуществляется проверка и оценка законности обжалуемых решений или действий представителей власти. Если же судом будет установлено, что гражданин ищет защиты, например, от нарушения его предполагаемых гражданских, семейных, жилищных, трудовых прав, то на основании ч. 3 ст. 247 ГПК РФ судья обязан разъяснить гражданину иной порядок судебного спора, а именно потребность переоформления документов для искового процесса. Иными словами, если субъективное право, вытекающее из каких-либо норм законодательства, не требует доказательства о его наличии у гражданина (т. е. частного спора о праве) и нарушается в результате публичных правоотношений (т. е. представителями различных органов власти или их должностными лицами), то защита таких прав происходит в рамках публичного процесса. Как известно, с 1 февраля 2003 г. порядок гражданского судопроизводства в судах общей юрисдикции определяется в соответствии с ГПК РФ. Согласно ст. 4 Федерального закона от 14 ноября 2002 г. № 137-ФЗ «О введении в действие Гражданского процесуального кодекса Российской Федерации» федеральные законы и иные нормативные правовые акты, действующие на территории Российской Федерации и связанные с ГПК РФ, подлежат приведению своего содержания в соответствие с его нормами. Впредь до приведения в соответствие с ГПК РФ указанные федеральные законы и иные нормативные правовые акты с момента введения его в действие применяются в части, не противоречащей ему. Между тем на основании ч. 3 ст. 1 ГПК РФ гражданское судопроизводство ведется, в частности, в соответствии с федеральными законами, действующими во время рассмотрения и разрешения гражданского дела. Возникает коллизия, т. е. расхождение содержания (столкновение) норм закона, регулирующих одно и то же правоотношение. Преодоление коллизий между общей и специальной нормами достигается применением специального акта, если он не отменен, изданным позднее общим актом, каковым является ГПК РФ. Обратимся к конкретному примеру. Законодатель, не отменив при принятии ГПК РФ Закон РФ об обжаловании, за прошедшие годы не внес в него никаких изменений. Следовательно, специальный Закон об обжаловании, содержащий процессуальные нормы, на основании ст.ст. 1 и 3 ГПК РФ действует в части, не противоречащей ГПК РФ и иным вышестоящим по юридической силе актам, а в некоторых случаях имеет даже преимущественное процессуальное значение перед нормами ГПК РФ. Этот вывод подтверждается и указанием в ч. 1 ст. 6 Закона об обжаловании на то, что жалобы граждан на органы власти, нарушающие их права, рассматриваются судом по правилам гражданского судопроизводства с учетом особенностей, установленных в данном Законе. В целях разъяснения судьям правил применения как ГПК РФ, так и иных, связанных с ним актов, издано Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 20 января 2003 г. № 2 «О некоторых вопросах, возникших в связи с принятием и введением в действие Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации». В п. 8 этого Постановления определено, что ГПК РФ определяет порядок производства по делам, возникающим из публичных правоотношений (подраздел III, главы 23–26). Содержащиеся в гл. 25 ГПК РФ правила, в отличие от ГПК РСФСР и Закона об обжаловании, не допускают возможности оспаривания в порядке производства по делам, возникающим из публичных правоотношений, решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений. Следовательно, с 1 февраля 2003 г. дела об оспаривании решений и действий (бездействия) учреждений, предприятий, организаций, их объединений и общественных объединений должны рассматриваться по правилам искового производства, в том числе с соблюдением общих правил подсудности, как дела по спорам о защите субъективного права. Более тщательное сравнение норм Закона об обжаловании и глав 23 и 25 ГПК РФ позволяет сделать вывод, что Закон не только существенно дополняет содержание этих глав, но и детально регулирует процесс обжалования действий и решений, нарушающих права и свободы граждан. Так, ст. 1 Закона об обжаловании уточняет порядок обращения в суд, изложенный в ст. 247 ГПК, направленный на защиту прав, содержащихся, например, в ст.ст. 2, 6 (п. 2), 7, 17–19, 24, 29 (п. 4), 32, 45–47 Конституции РФ. В ч.ч. 1 и 2 ст. 2 Закона об обжаловании раскрывается понятие, содержащееся в ст. 255 ГПК РФ, о действиях (бездействии, решениях) властных органов, их должностных лиц и государственных служащих (далее – властных органов), которые могут быть обжалованы в суд. В ч. 3 этой статьи воспроизводится суть ч. 2 ст. 24 Конституции РФ об обязанностях всех властных органов знакомить граждан с информацией, касающейся их прав и свобод. Исходя из этого на основании ч. ч. 4 и 5 ст. 2 Закона об обжаловании гражданин может оспорить не только действия (решения), но письменную и устную информацию, повлиявшую на осуществление его прав и свобод. При этом в ч. 5 раскрывается, что именно является официальной информацией.

В ст. 3 Закона об обжаловании содержатся такие существенные уточнения ст. ст. 245 и 255 ГПК РФ, как обязанность судов рассматривать жалобы на любые действия (решения), нарушающие права и свободы граждан. При этом дается разъяснение, что в судах общей юрисдикции не могут разрешаться только действия (решения), которые отнесены законодательством к исключительной компетенции Конституционного Суда РФ или к иному порядку судебного обжалования. Из ранее данных разъяснений Верховного Суда РФ следует, что к иному порядку судебного обжалования может быть, например, отнесено обжалование действий прокурора, судебного исполнителя или судьи, для которых в национальном законодательстве установлен специальный порядок судебного обжалования допущенных ими нарушений прав граждан. Но анализ судебной практики показал, что понятие «иной порядок судебного обжалования» требует недвусмысленного специального разъяснения Пленума Верховного Суда РФ или законодателя. Дело в том, что суды недобросовестно применяют в любых удобных для них случаях понятие «иной порядок», хотя иного порядка, кроме содержащегося в гл. 25 ГПК РФ, быть не должно в силу гарантий, содержащихся в ст. ст. 18 и 19 Конституции РФ. Нередко происходит подмена понятия «обжалование решения суда», когда заявитель обращается с «обжалованием действий» того же судьи, прокурора или иного должностного лица, связанного с правоохранительной системой. Это подтверждает неоднократно высказанное правовое мнение КС РФ (например, в 1998 г. по делу о проверке конституционности ст. 44 УПК РСФСР и ст. 123 ГПК РСФСР) о недопустимости формулирования законодателем таких положений, которые в силу своей неопределенности и при отсутствии законных пределов усмотрения применяются правоприменителями произвольно. Например, типичным случаем манипулирования этим понятием является решение Тверского районного суда г. Москвы от 22 сентября 2004 г. по делу № 33-20281. Суд, руководствуясь ч. 1 ст. 134 ГПК РФ о возможности разрешения заявлений в ином судебном порядке, отказал в рассмотрении искового заявления, хотя оно было подано на основании норм главы 25 ГПК РФ на действия (бездействие) руководителя секретариата КС РФ. Последний, отказывая в реализации права гражданина на ознакомление с материалами дела, рассмотренного КС РФ, ссылался на Федеральный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации», который вопреки п. 2 ст. 24 и п. 4 ст. 29 Конституции РФ не содержит право граждан на ознакомление с материалами дела, непосредственно затрагивающего их права. В итоге сам Конституционный Суд РФ признался, что на него и его сотрудников не распространяется действие указанных гарантийных норм Конституции РФ (см. Определение от 21 апреля 2005 г. № 125-О). В то же время суды обязывают даже органы Прокуратуры и государственной безопасности на основании ст. ст. 24 и 29 Конституции РФ знакомить граждан с материалами, касающимися их прав и свобод, естественно, при соблюдении определенных законодательством условий (см., например, Постановление и Определения Конституционного Суда РФ от 18 февраля 2000 г. № 3-П, от 14 января 2003 г. № 43-О, от 12 мая 2003 г. № 173-О, от 30 сентября 2004 г. № 317-О, от 18 ноября 2004 г. № 365-О и многие другие). Налицо двойной стандарт. Почему-то в отношении самой судебной системы конституционные гарантии граждан не действуют.

В частности, проверка законности и обоснованности принимаемых судами процессуальных актов осуществляется в порядке, установленном ГПК РФ, который предусматривает рассмотрение дел в судах кассационной и надзорной инстанций (а в ряде случаев – также в апелляционном порядке). Кроме того, в соответствии с правовой позицией, содержащейся в Постановлении КС РФ от 25 января 2001 г. № 1-П по делу о проверке конституционности положения п. 2 ст. 1070 ГК РФ, в случаях противоправного деяния судьи, не выраженного в судебном акте, заинтересованные лица не лишены возможности реализовать свое право на судебную защиту посредством предъявления иска на основании ст. 1070 ГК РФ о возмещении вреда, причиненного при осуществлении правосудия, если вина судьи установлена судебным решением. Такой предложенный КС РФ «исключительный» механизм привлечения судей к ответственности за волокиту и унижение человеческого достоинства сограждан не получил практического подтверждения в связи с нереальностью его реализации и нейтрализации его действия за счет применения судами формулы «иной порядок». Поэтому существующий произвол в судах по времени и качеству рассмотрения дел будет продолжаться до тех пор, пока отсутствуют эффективные меры привлечения к ответственности нарушителей процессуального законодательства (см., например, Определения Конституционного Суда РФ от 20 февраля 2002 г. № 44-О, от 22 апреля 2004 г. № 172-О и др.). Возвращаясь к применению судами термина «иной порядок», следует показать, как он «отстаивается» на всех стадиях общей системы судопроизводства. Так, на обращение с частной жалобой в Мосгорсуд об отказе в правосудии и на нарушение процессуальных прав заявителя в районном суде вынесено Определение от 30 ноября 2004 г. В этом Определении содержится отказ в удовлетворении этой жалобы, т. к. решение суда первой инстанции правомерно. И вновь дана ссылка на «иной порядок» (см. гражданское дело № 33-20281 Тверского суда г. Москвы). Причем суды общей юрисдикции игнорировали не только ст. ст. 24 и 29 Конституции РФ, но и общее право граждан на доступ к материалам их личного судебного дела, предусмотренное, например, в ч. 1 ст. 35 ГПК РФ. Тем не менее в Определении надзорной инстанции от 28 января 2005 г. содержится ссылка на то, что действия должностных лиц судебной системы обжалуются в «ином порядке». В чем заключается этот «иной порядок» суд, несмотря на содержащуюся просьбу в надзорной жалобе, не указывает (см. дело № 4г/4-160 Мосгорсуда). Более ярким, на мой взгляд, примером нарушения прав граждан в таких ситуациях служит вывод, содержащийся в Определении ВС РФ от 19 июня 2003 г. № КАС 03-231. На подобную же просьбу гражданина об указании иного порядка и органа, который рассматривает такие жалобы, дан следующий ответ: «Оснований для указания в Определении, в какой судебный орган следует обратиться, о чем имеется просьба в частной жалобе, в данном случае не имеется». Из решений судов следует, что случаев, где бы уточнялось понятие «иной порядок», на практике просто нет. Статья 4 Закона об обжаловании содержит такое дополнительное к ст. ст. 247 и 254 ГПК РФ уточнение, как порядок обжалования действия (бездействия, решения) нарушителя в вышестоящий орган. Из ч. 2 этой статьи следует, что такой орган обязан рассмотреть жалобу в месячный срок. Дальнейшее содержание этой статьи входит в противоречие с ч. 2 ст. 247 ГПК РФ. Так, в ч. 2 ст. 247 ГПК РФ специально оговорено, что обращение заинтересованного лица в вышестоящий в порядке подчиненности орган или к должностному лицу не является обязательным условием для подачи заявления в суд. В ч. ч. 1 и 2 ст. 4 Закона об обжаловании такое право гражданина выглядит как альтернативное право – либо сразу в суд, либо в вышестоящий над нарушителем орган. Но, если гражданин подал жалобу в вышестоящий орган, то возможность подачи жалобы в суд возникнет лишь после того, как вышестоящий орган откажет гражданину в удовлетворении жалобы или он не получит ответа в течение месяца со дня ее подачи. С этой же процедурой связаны в ст. 5 Закона об обжаловании сроки обращения с жалобой в суд – 3 месяца со дня обнаружения нарушения своего права или 1 месяц со дня получения или неполучения извещения об отказе в удовлетворении жалобы вышестоящим органом. Такой зависимости в п. 2 ст. 247 и п. 1 ст. 254 ГПК РФ нет, следовательно, данное условие Закона об обжаловании не действует. Что же касается месячного срока, то гражданин должен знать об иных своих правах в отношениях с любыми организациями и органами власти, так как действует Указ Президиума ВС СССР от 12 апреля 1968 г. № 2534-VII «О порядке рассмотрения предложений, заявлений и жалоб граждан» (в ред. от 2 февраля 1988 г.). Согласно п. 9 этого Указа заявления и жалобы, не требующие дополнительного изучения и проверки, разрешаются безотлагательно, но не позднее 15 дней. И только в тех случаях, когда для разрешения заявления или жалобы необходимо проведение специальной проверки, истребование дополнительных материалов либо принятие других мер, сроки разрешения заявления или жалобы могут быть в порядке исключения продлены руководителем или заместителем руководителя соответствующего органа, предприятия, учреждения и организации, но не более чем на 1 месяц, с сообщением об этом лицу, подавшему заявление или жалобу.

Требует специального разъ-яснения и ч. 3 ст. 4 Закона об обжаловании, содержащая положение о лицах, по заявлению которых могут возбуждаться гражданские дела в суде. Так, согласно ч. 3 ст. 4 Закона об обжаловании кроме гражданина, его представителя возможно возбуждение дела и уполномоченным представителем общественной организации, трудового коллектива, к которым обратился гражданин за помощью в защите своих прав. А согласно ст. 254 ГПК РФ такой возможностью обладают гражданин, организация и, соответственно, их представители. Но, если следовать ч. 2 ст. 4 ГПК РФ, дело должно быть возбуждено в случае, предусмотренном федеральным законом, когда заявление подает лицо, выступающее от своего имени в защиту прав, свобод и законных интересов другого лица. Буквальное понимание этой нормы включает в число заявителей и лиц, перечисленных в ч. 3 ст. 4 Закона об обжаловании. Следующее уточнение, достойное внимания, содержится в ч. 3 ст. 5 Закона об обжаловании, в которой дано разъяснение понятия «уважительная причина» пропуска срока подачи жалобы в суд в 3-месячный срок. В ней определено, что такой причиной, в числе иных, считаются любые обстоятельства, затруднившие получение информации об обжалованных действиях (решениях) и их последствиях, предусмотренных ст. 2 этого Закона.

Серьезное уточнение ч. 1 ст. 249 ГПК РФ содержится в ч. 2 ст. 6 Закона об обжаловании. Речь идет об обязанности органа власти, действие (бездействие, решение) которого обжалуется гражданином, документально доказать законность такого действия (бездействия, решения). При этом ГПК РФ как бы улучшил процессуальное положение гражданина по отношению к требованиям, содержащимся в ч. 2 ст. 6 Закона об обжаловании. В Законе об обжаловании гражданин освобождается от обязанности доказывать незаконность обжалуемых действий (решений), но обязан доказать факт нарушения своих прав и свобод. В ГПК РФ эти требования выглядят так – гражданин обязан указать в заявлении, какие решения, действия (бездействие) должны быть признаны незаконными, какие его права и свободы нарушены ими (абз. 2 ч. 1 ст. 247). Но на основании данного положения статья 6 Закона об обжаловании имеет преимущественную юридическую силу и потому подлежит применению. Здесь следует учесть, что законодатель не связывает доказывание факта нарушения прав гражданина с предоставлением только письменных доказательств, поэтому отсутствие таковых не может быть признано судом как отсутствие у гражданина достаточных доказательств. Суд в таком случае должен руководствоваться сведениями, которые как юридически значимые обстоятельства являются на его усмотрение достоверными, относимыми и допустимыми, что должно породить в итоге их восприятие как юридических фактов, необходимых для принятия решения. Итак, исходя из всего вышеизложенного можно констатировать, что между ГПК РФ и Законом об обжаловании нет непримиримых противоречий, а есть юридически обоснованные восполнения содержащихся в ГПК РФ пробелов регулирования отдельных частей процесса, разрешающего публично-правовые отношения.