Приобретая наделы для обустройства дачного хозяйства, вряд ли кто-то из будущих собственников мог предположить, что совсем скоро их права будут поставлены под сомнение. Тем не менее, после вынесения приговора по факту мошенничества в отношении главы сельского поселения оказалось, что земельные права собственников не имеют под собой законных оснований, а указанные участки находятся в зоне охраны объекта культурного наследия.
По данным прокуратуры Московской области (http://mosoblproc.ru/news/n3396/), незаконно изменен вид использования земельных участков поселения Бородинское Можайского муниципального района: из категории «предназначенных для сельскохозяйственного производства» на вид разрешенного использования «под дачное строительство», что привело к дачному строительству, а значит и к нарушению правил содержания земель с расположенным на ней памятником культуры. В итоге ущерб нанесен интересам государства.
В 2011 году можайский горпрокурор обратился в суд с иском о признании незаконным постановления главы сельского поселения Бородинское № 189-П от 26.07.2010 об изменении вида разрешенного использования земельного участка, принадлежащего на праве собственности гражданину С.П., с вида «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» на вид «под дачное строительство»; признании незаконным внесения сведений об изменении вида разрешенного использования указанного земельного участка в Едином государственном реестре прав и в Государственном кадастре недвижимости, обязании Управления Росреестра Московской области и Федерального бюджетного учреждения «Кадастровая палата МО» внести изменения в сведения о виде разрешенного использования земельного участка с вида «под дачное строительство» на вид «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства».
Прокурор утверждал, что указанное изменение вида разрешенного использования могло быть произведено только с изменением категории земли, изменение категории земли отнесено к ведению субъекта РФ, то есть Правительства Московской области, вопрос об изменении категории земли по спорным земельным участкам не принимался, и глава сельского поселения Бородинское не имела полномочий издавать оспариваемое постановление.
Кроме того, спорный участок входит в территорию Федерального бюджетного учреждения культуры «Государственный Бородинский военно-исторический музей-заповедник», на территории которого запрещается строительство дачных поселков, передача участков в аренду без согласования с администрацией. Также прокурор указывал на тот факт, что при регистрации изменений, вносимых в Единый государственный реестр прав и Государственный кадастр недвижимости, должностные лица Росреестра Московской области и Кадастровой палаты Московской области не проявили осмотрительности и не отказали в регистрации изменений, хотя имели для этого основания. Изменение вида разрешенного использования «под дачное строительство» на землях, относящихся к категории «земли сельскохозяйственного назначения», не предусмотрено законом и допускается только при изменении категории земли, что в случае со спорным участком, который входит в территорию Бородинского музея, не имеет места. Таким образом, глава сельского поселения Бородинское не имела оснований и полномочий к изданию оспариваемого постановления.
Представитель Кадастровой палаты по Московской области с требованиями не согласилась и пояснила, что законодательство предусматривает возможность изменения вида использования земельного участка; на момент внесения изменений о виде разрешенного использования спорного земельного участка в Государственном кадастре недвижимости не было сведений об ограничениях или обременениях территорий Бородинского музея и его охраной зоне, сведения о территории музея в него были внесены лишь в июле 2011; гражданином, на которого зарегистрировано право собственности, были представлены постановления об изменении вида разрешенного использования земельных участков, сведений об их отмене не было представлено, в связи с чем оснований к отказу в регистрации изменений не имелось, изменения в Государственный кадастр недвижимости внесены правомерно.
Представитель Росреестра по Московской области также указала на то, что на дату внесения сведений об изменении вида разрешенного использования в Едином государственном реестре прав отсутствовали сведения об ограничениях и обременении, данные изменения относятся к изменению исключительных характеристик объекта недвижимости, не влияют на зарегистрированное право собственности, в связи с чем оснований для проведения правовой экспертизы не имелось, постановление соответствует законодательству, а изменения в Единый государственный реестр прав внесены обоснованно.
Представитель Администрации Можайского муниципального района также сообщил, что полномочия по изменению вида разрешенного использования предоставлены главе сельского поселения Бородинское, законодательство позволяет изменение вида «для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства» на вид «под дачное строительство», процедуры изменения и принятия решения соблюдены и не оспариваются; по форме и содержанию постановление соответствует закону, на момент внесения изменений в Единый государственный реестр прав и Государственный кадастр недвижимости сведений об отмене постановления данных об ограничении или обременении участка не имелось, в связи с чем оснований для отказа во внесении изменений не было.
Представители Кадастровой палаты Московской области и Росреестра Московской области полагали довод прокурора о том, что категория земель «земли сельскохозяйственного назначения» не предусматривает возможность изменения вида разрешенного использования «под дачное строительство» не соответствующим действующему законодательству и практике установления вида разрешенного использования земли.
Положения статей 77 и 78 Земельного кодекса РФ устанавливают, что землями сельскохозяйственного назначения признаются земли, находящиеся за границами населенного пункта и предоставленные для нужд сельского хозяйства, которые могут использоваться гражданами, в том числе ведущими крестьянские (фермерские) или личные подсобные хозяйства.
В Федеральном законе от 24.07.2002 №101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее ФЗ-101) отсутствуют нормы, устанавливающие или изменяющие использование земельных участков в составе земель сельскохозяйственного назначения, в связи с чем в данном случае применяются правила, установленные Земельным кодексом РФ и Гражданским кодексом РФ. Статья 7 Земельного кодекса РФ устанавливает, что правовой режим земель определяется исходя из их принадлежности к той или иной категории и разрешенного использования в соответствии с зонированием территорий.
Из сообщения администрации сельского поселения Бородинское установлено, что генеральный план поселения отсутствует, в связи с чем не разработаны правила застройки и землепользования и не установлены градостроительные регламенты.
В соответствии с пунктом 1 части 6 статьи 30 Гражданского кодекса РФ виды разрешенного использования земельного участка определяются в градостроительном регламенте, входящем в состав правил землепользования и застройки. Использование земельных участков, для которых градостроительные регламенты не устанавливаются, определяется уполномоченными органами исполнительной власти, органами местного самоуправления в соответствии с федеральными законами (часть 7 статьи 36 Гражданского кодекса РФ).
Таким образом, с учетом положений части 3 статьи 4 Федерального закона «О введении в действие Гражданского кодекса РФ», предоставляющего право органу местного самоуправления принимать решение об изменении вида использования, а также отсутствия в законодательстве прямого запрета на установление земельному участку, относящемуся к категории «земель сельскохозяйственного назначения» вида разрешенного использования «под дачное строительство», суд сделал вывод о том, что при соблюдении установленных процедур законодательство позволяет определять вид разрешенного использования «под дачное строительство» для земель категории «для сельскохозяйственного производства» без изменения самой категории земель, в связи с чем довод прокурора о том, что не допускается изменение вида разрешенного использования спорных участков без изменения категории земли суд полагает необоснованным.
В соответствии со статьей 12 Федерального закона от 15.04.1998 № 66-ФЗ «О садоводческих… некоммерческих объединениях граждан» определяются зоны, наиболее благоприятные для садоводства, огородничества и дачного хозяйства. Из представленных в материалы дела сообщений администрации сельского поселения Бородинское усматривается, что зонирование территории не проведено. Однако законодательством необходимость подготовки схем зонирования территорий при предоставлении земельных участков в целях, не связанных со строительством, в том числе в целях ведения садоводства, огородничества и дачного хозяйства в индивидуальном порядке, не предусмотрена (Письма Минэкономразвития РФ от 10.08.2010 № Д23-3075, от 16.08.2011 № Д23-3441).
Учитывая, что участок находится в собственности гражданина, не являющегося членом дачного некоммерческого объединения, ранее участок использовался под крестьянское (фермерское) хозяйство, суд счел довод прокурора о том, что ответчиком не проведено зонирование территории спорного участка, необоснованным.
Между тем судом установлено, что в соответствии с постановлениями Совмина РСФСР а также на основании Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов РФ» (далее ФЗ-73) Бородинский музей является памятником культурного наследия федерального значения.
Решением Малого Совета Мособлсовета от 27.05.1992 № 6/11 в целях сохранения Бородинского поля как памятника истории и культуры России были утверждены границы территории музея-заповедника, и установлено, что земли в границах Бородинского музея являются особо охраняемой территорией.
Из сообщения кадастровой палаты Московской области усматривается, что 28.07.2011 в Государственный кадастр недвижимости поставлена на учет зона объекта культурного наследия федерального значения «Бородинское поле и памятники на нем». Спорный земельный участок находится в пределах указанной зоны.
Согласно вышеназванному решению № 6/11 на территории заповедника запрещается строительство сооружений любого рода, а также передача их в аренду без согласования с администрацией музея-заповедника.
В силу положений статей 9.1, 33, 34 ФЗ-73 в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия органы власти субъектов РФ вправе ограничивать использование земельных участков, находящихся в зонах охраны объекта культурного наследия. Включение земельного участка в состав зоны охраны означает установление особого режима использования земельного участка, но не влечет за собой запрета либо ограничения его в обороте.
Статья 46 названного закона, в том числе в редакциях, действовавших на момент принятия оспариваемого постановления, устанавливает, что лица, осуществляющие хозяйственную деятельность на территории объекта культурного наследия, обязаны соблюдать режим использования территории.
Таким образом, изменение вида использования спорного земельного участка с возможностью строительства без разрешения и согласования нарушает режимы содержания и использования объекта наследия, поэтому суд установил, что требования прокурора в части признания незаконными постановления главы сельского поселения Бородинское № 189-П от 26.07.2010 «Об изменении вида разрешенного использования земельного участка площадью 40 000 кв. м подлежат удовлетворению.
Ситуация сложная и неоднозначная, из которой отчетливо выявляются пробелы законодательного регулирования и отсутствие взаимосвязи нормативных актов. Исходя из смысла приведенного решения, глава сельского поселения обладает полномочиями по изменению режима разрешенного использования земельного участка, и эти доводы судом не опровергнуты, но в то же время, учитывая тот факт, что земли находятся на территории заповедника, границы которого по каким-то причинам не определены (границы были утверждены приказом Министерства культуры РФ от 19.03.2012 № 194, то есть позже указанного разбирательства), выясняется ситуация только в ходе проведенного заседания, и такое юридическое действие главы сельского поселения в итоге признается незаконным.
Однако приведенное решение не отвечает на вопрос о дальнейшей судьбе участка, на котором зарегистрировавший право собственности гражданин осуществил строительство. Ситуация двойственная: с одной стороны, трудно представить, что люди, проезжающие мимо мемориалов Бородинской битвы не заподозрили, что, возможно, ими строятся здания на территории заповедника, с другой стороны, межевание спорных земель не проводилось, и определить его границы невооруженным глазом невозможно.
О дальнейших разбирательствах, проводимых в отношении земельных участков с измененным назначением, могут рассказать материалы другого гражданского дела.
Решением от 20.02.2013 № АКПИ12-1714 Верховного Суда РФ отказано в иске собственников земельных участков, которые обратились в Верховный Суд РФ с заявлением о признании Приказа Министерства культуры от 19.03.2012 № 194 недействующим в части отнесения принадлежащих истцам участков к зоне природно-исторического ландшафта с особыми условия режима использования земель, которые не допускают строительство.
Отпариваемым приказом утверждены границы объекта культурного наследия «Бородинское поле и памятники на нем».
В заявлении указано, что приказ в оспариваемой части противоречит статьям 9, 18 Федерального закона от 25.06.2002 № 73-ФЗ «Об объектах культурного наследия народов РФ», статьям 8, 84, 85, 99 Земельного кодекса РФ, статьям 6, 8 Федерального закона от 21.12.2004 № 172-ФЗ «О переводе земель или земельных участков из одной категории в другую», статьи 4.1 Федерального закона от 29.12.2004 № 191-ФЗ «О введении в действие Гражданского кодекса РФ», статей 9, 18-21, 27 Гражданского кодекса РФ, статьи 14 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ». Приказом изменены границы населенного пункта деревни Криушино поселения Бородинское, принадлежащие заявителям участки выведены за границы населенного пункта и в нарушение требований части 4 статьи 99 Земельного кодекса РФ, чем нарушено право собственности заявителей, а также право использовать участки по целевому назначению.
Министерство культуры РФ и Минюст РФ требование не признали, ссылаясь на то, что приказ принят Министерством культуры в рамках предоставленных полномочий, ограничения по использованию участков установлены в соответствии с требованиями законодательства об охране объектов культурного наследия, земельного, градостроительного, законодательства, оспариваемые предписания не противоречат федеральным законам или другим актам, имеющим большую юридическую силу.
Судом РФ установлено, что иск собственников участков не подлежит удовлетворению, поскольку в силу статьи 34 закона «Об объектах культурного наследия» (далее – Закон) в целях обеспечения сохранности объекта культурного наследия устанавливаются зоны охраны. Такой зоной является территория с режимом использования земель, запрещающим или ограничивающим хозяйственную деятельность, строительство и реконструкцию существующих зданий в целях сохранения ландшафта.
Пунктом 3 статьи 35 Закона закреплено, что характер использования территории памятника определяется федеральным органом охраны объектов культурного наследия в отношении объектов культурного наследия федерального значения. Распоряжением Правительства РФ от 01.06.2009 № 759-р объект «Бородинское поле и памятники на нем» включен в список объектов культурного наследия федерального значения, полномочия по государственной охране которых осуществляются Минкультуры России. С учетом изложенного, приказ, которым установлены границы территории памятника, характер использования территории издан уполномоченным органом в пределах компетенции. Земельным кодексом РФ предусмотрено введение особого режима в части использования земель историко-культурного назначения. Пунктом 10 статьи 85 Земельного кодекса РФ предусмотрено, что в границах населенных пунктов выделяются особо охраняемые зоны, в которые включаются участки с особым историко-культурным значением. Земельные участки, включенные в состав зон особо охраняемых территорий, используются согласно требованиям, установленным статьями 94-100 Земельного кодекса РФ. Участки, на которых находятся объекты, не являющиеся памятниками истории и культуры, но расположенные в границах зон охраны, используются с учетом требований охраны памятников.
Таким образом, отнесение приказом принадлежащих заявителям земельных участков в границах памятника к зоне природно-исторического ландшафта согласуется как с нормами Закона об объектах культурного наследия, так и с нормами Земельного кодекса РФ.
Статья 84 Земельного кодекса РФ определяет, что границы населенных пунктов утверждаются генеральным планом городского округа, поселения. Приказ перечисленных обстоятельств не касается. При этом, принимая оспариваемый акт, Минкультуры России правомерно исходило из того, что генеральный план сельского поселения Бородинское и правила его застройки в установленном порядке не утверждены, в связи с чем границы деревни Криушино должны определяться на основании решения Президиума и исполнительного комитета Совета народных депутатов Московской области от 11.06.1991 № 72-280 «Об установлении границ сельских населенных пунктов и передаче земель в ведение сельских Советов народных депутатов» и решения исполнительного комитета Можайского городского Совета народных депутатов от 23.07.1991 № 710/15 «О передаче земель в установленных границах земель сельских населенных пунктов в ведение сельских Советов».
Решением Малого Совета Московского областного Совета народных депутатов от 27.05.1992 № 6/11 «Об утверждении территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника, его зон охраны и особого режима содержания» (далее – решение № 6/11) в целях сохранения заповедника утверждены границы территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника. Установлено, что входящие в заповедник земли — особо охраняемая территория, с границей от северо-восточного угла деревни Криушино по берегу Можайского водохранилища и далее по часовой стрелке вокруг всего музея-заповедника. На территории заповедника запрещалось строительство новых населенных пунктов, жилых и производственных зданий. Проекты планировки и застройки домов усадебного типа в границах существующих населенных пунктов подлежали согласованию с Министерством культуры и туризма России. В нарушение приведенных предписаний постановление главы Можайского района Московской области от 05.09.2000 № 1419-П об изъятии из земель ЗАО «Рассвет» и передаче в ведение администрации Кукаринского сельского округа земельного участка под индивидуальную застройку жителям Кукаринского сельского округа в деревне Криушино не согласовано с Министерством культуры РФ. С учетом данного обстоятельства и положения статьи 84 Земельного кодекса РФ указанное постановление главы Можайского района не является актом об установлении (изменении) границ деревни Криушино.
Не противоречит приказ в оспариваемой части и Гражданскому кодексу РФ. В силу статьи 2 Гражданского кодекса РФ основным принципом законодательства о градостроительной деятельности является принцип осуществления градостроительной деятельности с соблюдением требований сохранения объектов культурного наследия и особо охраняемых природных территорий, то есть, разрабатываемые органами местного самоуправления документы градостроительного зонирования должны учитывать характер использования территории и ограничения. Изложенное подтверждается также статьей 30 Гражданского кодекса РФ, предусматривающей, что на карте градостроительного зонирования в обязательном порядке отображаются границы зон с особыми условиями использования.
Несоответствие приказа статье 14 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» отсутствует, так как действующее законодательство не возлагает на Министерство культуры России обязанность по согласованию принимаемых им актов, устанавливающих границы и режимы объектов культурного наследия федерального значения, с органами местного самоуправления.
В силу части первой статьи 253 Гражданского процессуального кодекса РФ суд, признав, что оспариваемый нормативный правовой акт не противоречит федеральному закону или другому нормативному правовому акту, имеющему большую юридическую силу, принял решение об отказе в удовлетворении соответствующего заявления.
Анализируя судебную практику по рассматриваемой ситуации, можно натолкнуться еще на один судебный акт, а именно определение суда от 14.02.2012 по делу № 33-4010/2012, где в тексте решения встречается фраза о том, что «словесно описаны границы…территории Государственного Бородинского военно-исторического музея-заповедника…». Отсутствие четких формулировок в данному случае послужило почвой для споров с решениями судов разных инстанций, противоречащих друг другу, и по последней информации, указанным определением дело возвращено на новое рассмотрение. И хотя собственникам участков не удается признать незаконным приказ об отнесении участков к землям заповедника, судьба уже возведенных построек остается нерешенной.
Начать дискуссию