Приостановление действия и аннулирование лицензии

В российской разрешительной системе существуют сходные институты приостановления действия и аннулирования лицензии. По правовым последствиям для лицензиата приостановление действия лицензии - то же самое, что ее аннулирование, только ограниченное определенным сроком. Однако правовая природа приостановления действия лицензии иная.

"Арбитражная практика" № 08 (29) 2003 август

Григорий Владимирович МЕЛЬНИЧУК,
адвокат Санкт-Петербургской объединенной коллегии адвокатов

Приостановление действия лицензии - юрисдикционный акт государственного органа, принятый в рамках лицензионного контроля, процедуру которого оно логически завершает. Приостановление не направлено на аннулирование лицензии. Целью принятия решения о приостановлении действия лицензии выступает стремление заставить лицензиата привести свою деятельность в соответствие с законодательством.
Приостановление действия лицензии и вынесение предупреждения являются санкциями, применяемыми во внесудебном порядке. Согласно ст. 13 Закона о лицензировании правом на приостановление действия лицензии по общему правилу обладает тот лицензирующий орган, который выдал лицензию. Основываясь на данной норме, ФАС Центрального округа в постановлении от 08.06.2000 по делу № А14-418/2000/20/15 сделал вывод о незаконности приостановления действия лицензии управлением лицензиата в субъекте РФ.
ООО "Нововоронежский ликероводочный завод", зарегистрированное и расположенное в г. Нововоронеже, предъявило в арбитражный суд иск к Управлению МНС РФ по Воронежской области о признании недействительным решения комиссии УМНС о приостановлении действия лицензии, выданной МНС РФ истцу на производство, хранение и поставку спиртных напитков, а также о признании недействительным предписания УМНС. Решением арбитражного суда иск удовлетворен. Постановлением апелляционной инстанции решение суда оставлено в силе.
Кассационная инстанция, проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, выслушав объяснения представителя истца, находит, что решение арбитражного суда и постановление апелляционной инстанции отмене не подлежат по следующим мотивам. Как установлено судами первой и апелляционной инстанций при рассмотрении настоящего спора, истец для осуществления производства, хранения и поставки спиртных напитков в объеме 1257 тыс. дол. в год получил в МНС РФ 20.08.99 лицензию сроком действия до 20.08.2002.
Арбитражный суд, проверяя доводы сторон об обоснованности принятия решения комиссии УМНС, пришел к правильному выводу, что поскольку лицензия выдана органом федеральной исполнительной власти в пределах его компетенции, то и приостановление действия лицензии может быть произведено только этим органом, а не его подразделениями в субъектах РФ. Поэтому суд удовлетворил заявленный иск и признал оспариваемое решение комиссии УМНС от 18.01.2000 недействительным.
Суд апелляционной инстанции при пересмотре дела в полном объеме проанализировал фактические обстоятельства дела на предмет соответствия действий УМНС требованиям законодательства и пришел к правильному и обоснованному выводу, что ответчиком не доказано установленное законодательством РФ право налогового органа субъекта Федерации на приостановление действия федеральных лицензий, а потому оставил решение суда в силе1 .

Приостановление действия лицензии является правом лицензирующих органов. В соответствии с п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании 1998 г. лицензирующие органы имели право приостанавливать действие лицензии в случаях:
- выявления лицензирующими органами, государственными надзорными и контрольными органами, иными органами государственной власти в пределах их компетенции нарушений лицензиатом лицензионных требований и условий, которые могут повлечь за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, нравственности и здоровью граждан, а также обороне страны и безопасности государства;
- невыполнения лицензиатом решений лицензирующих органов, обязывающих лицензиата устранить выявленные нарушения.
Закон о лицензировании 2001 г. изменил основания для приостановления действия лицензии. Согласно п. 1 ст. 13 Закона приостановление действия лицензии может быть реализовано в случае выявления лицензирующими органами неоднократных нарушений или грубого нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий.
Принимая решение о приостановлении лицензии, лицензирующий орган обязан согласно п. 4 ст. 13 Закона о лицензировании установить срок до шести месяцев для устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии. В случае устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, обязан принять решение о возобновлении ее действия2.
Пункт 1 ст. 13 Закона о лицензировании 2001 г. устанавливает трехдневный срок для возобновления действия лицензии после проведения проверки. Однако Закон не содержит норм об определении срока, в течение которого лицензирующий орган обязан провести повторную проверку и принять решение о возобновлении действия лицензии. На практике это приводит к тому, что должностные лица лицензирующих органов, сославшись на иные неотложные дела, затягивают рассмотрение вопроса о возобновлении действия лицензии вплоть до окончания срока, установленного для устранения нарушений лицензионных условий.
По мере разработки положений о лицензировании отдельных видов деятельности указанный недостаток Закона устранялся путем внесения в них соответствующих норм. Так, Положение о лицензировании деятельности по технической защите конфиденциальной информации, утвержденное Постановлением Правительства РФ от 30.04.2002 № 290, не содержало каких-либо дополнительных к установленным в законе сроков3 . А уже в п. 10 Положения о лицензировании технического обслуживания медицинской техники (за исключением случаев, когда указанная деятельность осуществляется для обеспечения собственных нужд юридического лица или индивидуального предпринимателя), утвержденного Постановлением Правительства РФ от 16.08.2002 № 613, предусматривается, что проверка устранения нарушений должна быть начата не позднее 15 дней с даты получения уведомления лицензиата об устранении нарушений4.
Если в установленный срок лицензиат не устранил указанные обстоятельства, лицензирующий орган обязан обратиться в суд с заявлением об аннулировании лицензии.
Приостановление действия лицензии может как предшествовать подаче иска об аннулировании лицензии, так и производиться в тот же момент. Лицензирующий орган имеет возможность приостановить действие лицензии в целях побуждения лицензиата к устранению допущенных нарушений (п. 1 ст. 13 Закона о лицензировании 2001 г.), а также предотвращения вреда обществу одновременно с подачей иска в суд на период до вступления решения суда в законную силу (п. 4 ст. 13 Закона о лицензировании). При этом Кассационная коллегия Верховного Суда РФ в Определении от 03.04.2001 по делу № КАС 01-102 обратила внимание на недопустимость приостановления действия лицензии до обращения в арбитражный суд.
Абзацем 7 п. 16 Положения об осуществлении сотрудниками Федеральной службы России по финансовому оздоровлению и банкротству надзора за деятельностью арбитражных управляющих, утвержденного Распоряжением ФСФО России от 27.08.99 № 23-р, было предусмотрено, что по результатам рассмотрения дела на заседании комиссии может быть принято решение о приостановлении действия лицензии арбитражного управляющего и подаче заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии. Аналогичная норма предусматривалась и абз. 1 п. 34 Положения.
Отказывая в удовлетворении жалобы в этой части требования, Верховный Суд РФ сослался на соответствие абз. 7 п. 16 и абз. 1 п. 34 Положения п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности"1998 г.
Однако приведенная норма Закона, предусматривающая, что лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа, выдавшего лицензию, или органа государственной власти в соответствии с его компетенцией и что одновременно с подачей заявления в суд лицензирующий орган вправе приостановить действие указанной лицензии на период до вступления в силу решения суда, связывает по времени возможность приостановления действия лицензии не с принятием ФСФО решения о подаче заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии, как это указано в оспариваемых абзацах п. 16 и 34 Положения, а с самой подачей такого заявления в суд.
Согласно же п. 38 Положения приостановление действия лицензии влечет прекращение права на осуществление лицензируемого вида деятельности.
По изложенным обстоятельствам Кассационная коллегия находит вывод суда первой инстанции о соответствии Закону абз. 7 п. 16 и абз. 1 п. 34 Положения ошибочным, а приведенные указания нормативного правового акта ФСФО незаконными и нарушающими право заявителя на осуществление лицензионной деятельности в период до фактической подачи лицензирующим или иным государственным органом заявления в арбитражный суд об аннулировании лицензии, в связи с чем приведенные указания акта подлежат признанию недействительными5 .

Аннулирование лицензии - отдельная стадия разрешительного производства. Данный вывод основан прежде всего на изменяющемся составе субъектов отношений: при аннулировании лицензии правоприменительным органом является суд, так как именно он выносит решение о применении санкции, а не лицензирующий орган.
Ранее законодательство содержало ряд терминов, определяющих прекращение действия лицензии. Так, в одних актах говорилось об аннулировании действия лицензии, в других - об отзыве лицензии. Однако наличие разных терминов применительно к одному и тому же явлению свидетельствует о невысокой юридической технике, а не о разных правовых понятиях. Этот вывод сделан исходя из одинаковой правовой регламентации отзыва и аннулирования лицензии.
Кроме того, термин "аннулирование", на котором в конце концов остановился законодатель, представляется неудачным, поскольку он означает, что лицензии в принципе не было6. В большей степени для данной ситуации подошел бы используемый в иных нормативных актах термин "прекращение" или "отзыв", поскольку здесь отчетливо устанавливается момент совершения действия. Вопрос о моменте наступления правовых последствий для лицензиата и третьих лиц должен решаться аналогично вопросу о действии любого акта административного права: в случае прекращения действия лицензии в административном порядке правовые последствия наступают с момента издания акта, при аннулировании лицензии в судебном порядке - с момента вступления в силу решения суда.
Подобно любому виду правоотношений правоотношения по приостановлению (аннулированию) лицензии имеют определенные элементы. Согласно теории права элементами правоотношения являются: субъективные права и обязанности, субъекты и объект права7. Основное отличие аннулирования лицензии от ее приостановления - изменившийся субъектный состав участников. Аннулирование лицензии по общему правилу представляет собой санкцию, применение которой возможно только в ходе судебного производства на основе равноправия, состязательности и других принципов судебного процесса. Закон о лицензировании 2001 г. устанавливает, что единственным случаем, когда лицензирующий орган вправе самостоятельно аннулировать лицензию, является неуплата лицензиатом в течение трех месяцев лицензионного сбора (п. 3 ст. 13). Общий порядок аннулирования лицензии - судебный.
В соответствии с п. 3 ст. 13 Закона о лицензировании1998 г. основаниями для аннулирования лицензии являлись:
- обнаружение недостоверных или искаженных данных в документах, представленных для получения лицензии;
- неоднократное или грубое нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий;
- незаконность решения о выдаче лицензии;
- неустранение лицензиатом в срок, установленный лицензирующим органом, обнаруженных в результате проверки нарушений.
Практика рассмотрения дел об аннулировании лицензий на основе применения Закона о лицензировании 1998 г. была неблагоприятна для лицензиатов. Арбитражные суды необоснованно включали в число лицензионных требований и условий любые нарушения законодательства о лицензировании, в то время как лицензионными требованиями и условиями является исключительно совокупность установленных положениями о лицензировании конкретных видов деятельности требований и условий, выполнение которых лицензиатом обязательно при осуществлении лицензируемого вида деятельности.
Так, вынося решение об аннулировании лицензии, Арбитражный суд г. Москвы обосновал решение следующим.
Иск заявлен ГУ "Мосстройлицензия" об аннулировании лицензии, выданной ООО "НАЛАДКА-СЕРВИС" сроком действия с 01.10.99 по 01.10.2002 за грубое нарушение лицензионных требований и условий.
Как усматривается из материалов дела, ООО "НАЛАДКА-СЕРВИС" была выдана лицензия на осуществление строительно-монтажных работ сроком действия с 01.10.99 по 01.10.2002. Из лицензии следует, что ООО "НАЛАДКА-СЕРВИС" расположено по адресу: г. Москва, Шмитовский пр., д. 10/7, стр. 1. Однако в результате проведенной истцом проверки было установлено, что данная организация не располагается по адресу, указанному в лицензии. Это подтверждается актом проверки.
Согласно ст. 11 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" в случае изменения адреса места нахождения юридического лица лицензиат обязан незамедлительно подать заявление о переоформлении документа, подтверждающего наличие лицензии, с приложением соответствующих документов, подтверждающих указанные сведения. При изложенных обстоятельствах судом установлено, что ответчик изменил местонахождение, и в нарушение ст. 11 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" не представил истцу заявление о переоформлении лицензии, в связи с чем исковые требования признаются судом обоснованными и подлежащими удовлетворению8 .

ФАС Дальневосточного округа в постановлении от 10.11.99 по делу № Ф03-А04/99-2/1569 признал правомерным аннулирование лицензии в случае передачи ее третьим лицам.
Арбитражный суд рассмотрел кассационную жалобу ООО "Цветмет", г. Белогорск, на решение от 31.08.99 по делу № А04-1956/99-7/177 Арбитражного суда Амурской области по иску лицензионной палаты администрации Амурской области к ООО "Цветмет" об аннулировании лицензии.
Лицензионная палата обратилась в арбитражный суд с заявлением об аннулировании лицензии, выданной ООО "Цветмет" на осуществление деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов. Основанием для обращения в арбитражный суд послужило нарушение лицензионных требований и условий, установленных для данного вида деятельности.
Решением от 31.08.99 требования лицензионной палаты удовлетворены. Суд первой инстанции усмотрел в действиях ООО "Цветмет" нарушение лицензионных требований и условий, выразившееся в передаче иным лицам своих прав по заготовке и транспортировке лома цветных металлов, что противоречит п. 1 ст. 7 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Апелляционной инстанцией законность и обоснованность решения не проверялись.
На решение арбитражного суда от ООО "Цветмет" поступила кассационная жалоба, в которой содержится просьба об отмене решения и прекращении производства по делу. Лицензионная палата не согласна с доводами кассационной жалобы, считает, что при заключении договоров поручения происходит скрытая уступка лицензии, так как доверитель поручает осуществление лицензируемого вида деятельности лицу, не имеющему соответствующей лицензии. ООО "Цветмет" нарушает требование п. 1 ст. 7 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с которым только получившее лицензию юридическое лицо или индивидуальный предприниматель могут заниматься деятельностью, на осуществление которой получена лицензия.
Проверив правильность применения судом материальных и процессуальных норм права, рассмотрев доводы кассационной жалобы и отзыва, кассационная инстанция оснований для отмены решения и удовлетворения жалобы не находит.
Как следует из материалов дела, ООО "Цветмет" осуществляет заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов. Согласно ст. 17 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" на осуществление заготовки, переработки и реализации лома цветных и черных металлов требуется лицензия. Обязательным требованием при осуществлении лицензируемых видов деятельности является соблюдение законодательства РФ и положений о лицензировании конкретных видов деятельности (ст. 9 Закона).
ООО "Цветмет" заключило с другими лицами договоры поручения на заготовку и транспортировку лома цветных и черных металлов для ООО "Цветмет". Из материалов дела следует, что поверенные не имели лицензий на предусмотренный договором вид деятельности, однако заготовку металлолома осуществляли, о чем свидетельствуют приемо-сдаточные акты. При этом использовалась лицензия ООО "Цветмет", заверенная светокопия которой передавалась доверителем поверенному при заключении договора. Передавая таким образом право на осуществление лицензионного вида деятельности другим лицам, ООО "Цветмет" нарушило требование п. 1 ст. 7 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". При таких обстоятельствах арбитражный суд обоснованно признал, что лицензиат неоднократно нарушил лицензионные требования и условия9.

Закон о лицензировании 2001 г. пересмотрел основания для аннулирования лицензии. Согласно п. 4 ст. 13 Закона лицензия может быть аннулирована в случаях:
- нарушения лицензиатом лицензионных требований и условий, которое повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ;
- неустранения лицензиатом в срок, установленный лицензирующим органом, обнаруженных в результате проверки нарушений.
Следовательно, обстоятельства, сопутствующие выдаче лицензии, не могут учитываться при решении вопроса об ее аннулировании. Лицензирующий орган не может впоследствии ссылаться на то, что был введен в заблуждение соискателем лицензии. Аннулирование лицензии не является аналогом отмены (признания недействительным) незаконного административного акта. Основанием для аннулирования лицензии служит совершение правонарушения. Основания для аннулирования лицензии возникают после ее выдачи. К такому выводу пришел, например, ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 27.08.2002 по делу № А56-4546/02, отменяя судебные акты об аннулировании лицензии.
Лицензионная палата администрации Санкт-Петербурга (далее - Палата) обратилась в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к ООО "Фарма-Бест" об аннулировании выданной лицензии на осуществление фармацевтической деятельности в связи с незаконностью решения о ее выдаче. Решением от 12.03.2002 исковые требования удовлетворены. Постановлением апелляционной инстанции от 24.06.2002 решение оставлено без изменения.
В кассационной жалобе ООО "Фарма-Бест" просит решение и постановление апелляционной инстанции отменить, в иске Палате отказать. ООО указывает, что обжалуемые судебные акты приняты с нарушением п. 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", Положения о лицензировании фармацевтической деятельности, утвержденного Постановлением Правительства РФ от 05.04.99 № 387, п. 2.1 Основных требований, предъявляемых к "Аптеке, обслуживающей население", утвержденных Приказом Минздрава РФ от 29.07.92, Стандартов Минздрава от 01.04.94, Строительных норм и правил 20802-89.
Законность обжалуемых судебных актов проверена в кассационном порядке. Как следует из материалов дела, ООО "Фарма-Бест" осуществляет деятельность по приобретению, хранению, реализации готовых лекарственных средств и изделий медицинского назначения на основании лицензии, выданной Палатой 02.08.2001. Приказом от 30.01.2002 Палатой принято решение о направлении в суд искового заявления об аннулировании лицензии, выданной ООО "Фарма-Бест", о чем ответчик уведомлен письмом от 30.01.2002. Основанием для аннулирования лицензии является незаконность решения о ее выдаче.
Кассационная инстанция считает, что при принятии обжалуемых актов судом неправильно применены нормы материального права, так как в данном случае при определении оснований для аннулирования лицензии надлежало руководствоваться нормами ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", вступившего в силу с 11.02.2002.
В соответствии с п. 4 ст. 13 указанного Закона лицензия может быть аннулирована решением суда на основании заявления лицензирующего органа в случае, если нарушение лицензиатом лицензионных требований и условий повлекло за собой нанесение ущерба правам, законным интересам, здоровью граждан, обороне и безопасности государства, культурному наследию народов РФ, и (или) в случае, если в установленный срок лицензиат не устранил нарушения, повлекшие за собой приостановление действия лицензии. Ни одно из названных обстоятельств не указано истцом как основание для аннулирования лицензии10.

Кроме того, законодатель сделал состав правонарушения материальным. Указание на факт ущерба позволяет отделить основания для приостановления действия лицензии (нарушение лицензионных требований и условий) от оснований для ее аннулирования (нарушение лицензионных требований и условий, повлекшее нанесение ущерба) и не допускает толкования законодательства о лицензировании, аналогичного процитированным выше решениям Арбитражного суда г. Москвы.
Первым вопросом, с которым сталкивается правоприменитель перед обращением в суд с иском об аннулировании лицензии, является выбор суда, т. е. определение подведомственности и подсудности. Обосновывая подведомственность дел об аннулировании лицензии исключительно судам общей юрисдикции, И. Мозговой основывался на ст. 194 КоАП РСФСР, которая не называла в числе органов, уполномоченных рассматривать дела об административных правонарушениях, арбитражные суды11. Е. Глушко также полагает, что ряд споров в области лицензирования может быть подведомствен судам общей юрисдикции12. В то же время, исходя из изложенных ниже доводов, с такой позицией согласиться нельзя.
Действительно, ч. 2 ст. 22 АПК РФ 1995 г. была прямо предусмотрена подведомственность арбитражным судам только споров по взысканию с организаций и граждан штрафов государственными органами, органами местного самоуправления и иными органами, осуществляющими контрольные функции, если федеральным законом не предусмотрен бесспорный (безакцептный) порядок их взыскания.
Статья 29 АПК РФ 2002 г. (подведомственность экономических споров и других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений) не содержит норм о подведомственности дел об аннулировании лицензии арбитражным судам. Наиболее близка по смыслу норма об отнесении к подведомственности арбитражного суда других дел, возникающих из административных и иных публичных правоотношений, если федеральным законом их рассмотрение отнесено к компетенции арбитражного суда.
Комментируя нормы АПК РФ 1995 г. о подведомственности, Верховный Суд РФ и Высший Арбитражный Суд РФ исходили из того, что конкретный перечень споров, приведенный в ч. 2 и 3 ст. 22 Кодекса, не является исчерпывающим. В ч. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г. было закреплено общее правило о подведомственности арбитражному суду дел по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя, приобретенный в установленном законом порядке.
Подведомственность заявленного требования суду или арбитражному суду определяется в соответствии с их компетенцией, установленной законодательными актами РФ. В случаях, когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться тем же правилом, исходя при этом из субъектного состава участников и характера правоотношений, если иное не предусмотрено законом13.
К таким же выводам пришел ФАС Северо-Западного округа в постановлении от 13.02.2001 по делу № А56-33813/00, признав, что в случаях, когда законодательный акт устанавливает альтернативную подведомственность, т. е. возможность рассмотрения иска судом общей юрисдикции или арбитражным судом, надлежит руководствоваться субъектным составом участников и характером спора. Поэтому иск предпринимателя о признании неправомерным бездействия должностных лиц лицензионной палаты подведомствен арбитражному суду.
Гражданин-предприниматель Комаров Н. Н. обратился в Арбитражный суд г. Санкт-Петербурга и Ленинградской области с иском к лицензионной палате администрации Санкт-Петербурга о признании незаконными действий, бездействия и уклонения от действий должностных лиц лицензионной палаты. Определением арбитражного суда от 20.12.2000 в принятии искового заявления отказано по основанию, предусмотренному ст. 107 АПК РФ 1995 г., со ссылкой на то, что данный спор не подлежит рассмотрению в арбитражном суде. В апелляционном порядке законность обжалуемого определения не проверялась. В кассационной жалобе предприниматель просит отменить определение от 20.12.2000 и направить исковое заявление для принятия к производству и рассмотрения по существу.
Проверив правильность применения норм процессуального права, суд кассационной инстанции находит жалобу подлежащей удовлетворению по следующим основаниям. Лицензирование является деятельностью административно-правовой по своей природе, предусматривающей выдачу уполномоченными на то органами специального разрешения на ведение соответствующей экономической деятельности гражданами-предпринимателями и юридическими лицами.
Арбитражный суд, отказывая в принятии искового заявления, исходил из того, что в нем содержится требование о признании незаконными действий, бездействия и уклонения от действий должностных лиц лицензионной палаты, а в соответствии с Законом РФ от 27.04.93 № 4866-1 "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" и главой 24.1 ГПК РСФСР вышеназванные споры отнесены к подведомственности судов общей юрисдикции. Однако суд не учел тот момент, что в просительной части искового заявления истец не указывает конкретных должностных лиц, чьи действия, бездействие он обжалует. По существу исковые требования сводятся к обжалованию отказа лицензионной палаты от рассмотрения заявления соискателя лицензии в связи с отсутствием документа, подтверждающего внесение платы в установленном размере за рассмотрение заявления лицензирующим органом.
Согласно п. 5 ст. 10 Федерального закона от 25.09.98 № 158-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" соискатель лицензии имеет право обжаловать в порядке, установленном законодательством РФ, отказ лицензирующего органа в выдаче лицензии или его бездействие.
Пунктом 1 Постановления Пленумов Верховного Суда РФ и Высшего Арбитражного Суда РФ от 18.08.92 № 12/12 определено, что в случаях, когда в законодательном акте подведомственность определена альтернативно (суду или арбитражному суду) либо когда имеется указание о рассмотрении требования в судебном порядке, следует руководствоваться субъектным составом участников спора и характером спорных правоотношений. Согласно п. 4 названного Постановления требования граждан-предпринимателей о признании неправомерными действий должностных лиц, нарушающих их права и охраняемые законом интересы, оформленных распорядительными и иными документами, подлежат рассмотрению в арбитражном суде.
Исковые материалы содержат письмо лицензионной палаты от 27.11.2000, свидетельствующее об уклонении ответчика от принятия решения о выдаче или об отказе в выдаче лицензии. Вопрос о правомерности такого бездействия следует считать предметом спора, подлежащего рассмотрению в суде первой инстанции. В соответствии с п. 1 ч. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г. споры между гражданами, зарегистрированными в качестве индивидуальных предпринимателей, и юридическими лицами, связанные с осуществлением гражданами предпринимательской деятельности, разрешаются в порядке арбитражного судопроизводства14 .

Данный вывод справедлив и для АПК РФ 2002 г. Перечень споров, предусмотренный ст. 28-33 нового Кодекса, не является исчерпывающим. Часть 1 ст. 27 содержит норму о подведомственности арбитражному суду дел по экономическим спорам и других дел, связанных с осуществлением предпринимательской и иной экономической деятельности. При этом АПК РФ и 1995 г., и 2002 г. исходят из такого понимания экономического спора, которым охватываются споры в сфере управления.
Содержание понятия экономического спора не раскрывается, но с учетом задач судопроизводства в арбитражном суде, определяемых в ст. 2 АПК РФ 2002 г., можно говорить о том, что это споры, возникающие в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности. Именно сфера предпринимательства фактически служит основным признаком, позволяющим разграничить компетенцию арбитражных судов и судов общей юрисдикции, и лежит в основе определения специализации арбитражных судов15 .
Для обоснования процедуры арбитражного судопроизводства по делам о лицензировании и устранения существующего в АПК РФ пробела в отношении норм о подведомственности следует воспользоваться ч. 6 ст. 13 АПК РФ 2002 г. о применении в случае отсутствия норм права, регулирующих спорное отношение, норм права, регулирующих сходные отношения, и общих начал и смысла законов. Подтверждением изложенному выступает судебная практика по предъявлению прокуратурой исков, связанных с пресечением нарушений законодательства о лицензировании, в арбитражные суды16, постановление ФАС Северо-Западного округа от 26.02.2001 по делу № А26-2911/00-02-07/157.
ФСФО по Республике Карелия обратилась в Арбитражный суд Республики Карелия с иском к арбитражному управляющему Крутову И. Н. об аннулировании выданной ему 01.04.99 лицензии. Определением арбитражного суда от 31.10.2000 производство по делу прекращено со ссылкой на неподведомственность спора арбитражному суду.
В кассационной жалобе ФСФО просит отменить определение от 31.10.2000 и передать дело для рассмотрения по существу в суд первой инстанции, ссылаясь на несоответствие вывода суда о неподведомственности спора арбитражному суду действующему законодательству. Законность определения от 31.10.2000 проверена в кассационном порядке.
Пунктом 3 ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности" 1998 г. было предусмотрено, что лицензия может быть аннулирована решением суда по заявлению лицензирующего органа. Согласно ч. 1 ст. 22 АПК РФ 1995 г. арбитражному суду подведомственны дела по экономическим спорам, возникающим из гражданских, административных и иных правоотношений, в том числе между юридическими лицами, гражданами, осуществляющими предпринимательскую деятельность без образования юридического лица и имеющими статус индивидуального предпринимателя.
Крутов И. Н. имеет статус индивидуального предпринимателя. Основанием для предъявления иска об аннулировании лицензии является неоднократное нарушение Крутовым И. Н. требований закона при исполнении обязанностей арбитражного управляющего, т. е. при осуществлении индивидуальной предпринимательской деятельности. Следовательно, спор об аннулировании лицензии арбитражного управляющего имеет экономический характер, т. е. соблюдается одно из условий, позволяющих отнести этот спор к подведомственности арбитражного суда.
Учитывая, что согласно ч. 1 ст. 42 АПК РФ государственные органы вправе были обращаться с иском в защиту государственных и общественных интересов в арбитражный суд (в данном случае иск предъявлен в защиту именно таких интересов), а Крутов И. Н. имеет статус индивидуального предпринимателя, суд признал, что и по субъектному составу участников правоотношения спор подлежит рассмотрению в арбитражном суде17 .

За пределами законодательства об административных правонарушениях, в том числе КоАП РФ, подлежат рассмотрению в суде прежде всего следующие категории споров:
- обращения юридических лиц и индивидуальных предпринимателей о признании недействительными актов лицензирующих органов об отказе в выдаче, о приостановлении действия лицензии, о вынесении предупреждения, о признании недействительными предписаний лицензирующих органов;
- обращения самих лицензирующих органов в суд с исками об аннулировании лицензий.
Законодательство о лицензировании не исключает и другие формы защиты права, кроме обжалования актов лицензирующих органов в судебном порядке. К данному выводу пришел ФАС Поволжского округа в постановлении от 06.03.2001 по делу № А06-1061у-11к/2000.
Лицензионная палата администрации Астраханской области обратилась в арбитражный суд с иском к Астраханскому ТУ МАП России о признании недействительным предписания от 04.09.2000 о прекращении нарушений антимонопольного законодательства.
Решением от 19.10.2000, оставленным без изменения постановлением апелляционной инстанции от 14.12.2000, иск удовлетворен. Судебные инстанции исходили из того, что работа лицензионной палаты по порядку ведения лицензионной деятельности регулируется специальным законодательством и находится за пределами антимонопольного законодательства. Следовательно, предписание вынесено антимонопольным органом с превышением своих полномочий.
В кассационной жалобе Астраханское ТУ МАП России просит отменить судебные акты в связи с неправильным применением норм материального права. Указывается, что лицензионная палата своими действиями фактически устранила ООО СП "Похоронное бюро" с рынка погребально-ритуальных услуг, поэтому на данные отношения распространяется юрисдикция антимонопольных органов.
Проверив материалы дела, обсудив доводы кассационной жалобы, судебная коллегия находит судебные акты подлежащими отмене, а дело - направлению на новое рассмотрение в суд первой инстанции по следующим основаниям.
Из материалов дела усматривается, что решением от 18.06.2000 лицензионная палата отказала ООО СП "Похоронное бюро" в продлении ранее выданной лицензии. Астраханское ТУ МАП России выдало лицензионной палате предписание от 04.09.2000 с требованием отменить свое решение и продлить лицензию ООО СП "Похоронное бюро". Признавая недействительным указанное предписание, судебные инстанции руководствовались положениями Постановления Правительства РФ от 24.12.94 № 1418 "О лицензировании отдельных видов деятельности", в соответствии с п. 14 которого решения и действия органов, уполномоченных на ведение лицензионной деятельности, могут быть обжалованы в установленном порядке в судебные органы, что исключает этот вид деятельности из юрисдикции антимонопольных органов.
Однако изложенные выводы сделаны без учета положений Закона РСФСР "О конкуренции…". Статья 7 Закона устанавливает запреты на принятие органами исполнительной власти и местного самоуправления актов, направленных на ограничение конкуренции. Поэтому акты указанных органов подлежат антимонопольному контролю, если они ущемляют права хозяйствующих субъектов в сфере конкуренции на товарных рынках. Следовательно, антимонопольный орган вправе выдать лицензирующему органу предписание об отмене ненормативного акта, если он принят в нарушение антимонопольного законодательства, влияет на конкуренцию на товарных рынках.
Такой же позиции придерживается и Президиум Высшего Арбитражного Суда РФ в Информационном письме от 30.03.98 № 32. Постановление Правительства РФ от 24.12.94 № 1418, на которое сослался арбитражный суд, не исключает и другие формы защиты права, кроме обжалования актов лицензирующих органов в судебном порядке, и не влечет безусловное исключение лицензируемой деятельности из юрисдикции антимонопольных органов18.

В практике встречаются иски о признании незаконной деятельности без лицензии, о признании незаконными действий лицензирующих органов и пр.
Закон о лицензировании устанавливает пресекательный срок до шести месяцев, в течение которого лицензирующий орган обращается в суд с иском об аннулировании лицензии. Согласно п. 4 ст. 13 Закона в случае устранения лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, лицензирующий орган, приостановивший действие лицензии, обязан принять решение о возобновлении ее действия.
Приостановление действия лицензии и ее аннулирование - разные юридические процессы. В условиях применения данной нормы к ситуации, когда приостановление действия лицензии сопутствовало обращению в суд и являлось оперативной мерой воздействия, устранение лицензиатом обстоятельств, повлекших за собой приостановление действия лицензии, не должно влечь отказа от иска, отказа в иске или прекращения производства по делу в силу серьезности (неустранимости) правонарушения. Аннулированию лицензии присущ характер санкции за допущенное субъектом нарушение.
Интересен вопрос о пределах усмотрения суда при разрешении дела об аннулировании лицензии, о конкуренции применяемых санкций. При толковании норм КоАП РСФСР и пределов права суда при вынесении решения по делу Высший Арбитражный Суд РФ в п. 10 Постановления Пленума от 04.08.99 № 10 "О некоторых вопросах практики применения Закона РФ "О применении контрольно-кассовых машин при осуществлении денежных расчетов с населением" указывает следующее.
Поскольку в силу ст. 33 КоАП РСФСР при наложении взыскания необходимо учитывать характер совершенного правонарушения, личность нарушителя, степень его вины, имущественное положение, обстоятельства, смягчающие и отягчающие ответственность (ст. 34 и 35 КоАП), в случае возникновения спора о применении ответственности за нарушение правил применения контрольно-кассовых машин судам надлежит оценивать соответствующие обстоятельства независимо от того, каким государственным органом наложен указанный штраф. По результатам такой оценки суд может снизить размер штрафных санкций по сравнению с указанным в решении либо исковом заявлении государственного органа. В этой связи закономерен вопрос, может ли суд, признавая факт совершенного лицензиатом правонарушения, изменить характер санкции, ограничиться применением штрафа и пр.?
Как было указано выше, в ст. 12 Закона 1998 г. конкретизируются виды решений, которые может принять лицензирующий орган:
- об обязании лицензиата устранить выявленные нарушения, установлении сроков их устранения;
- о вынесении предупреждения лицензиату;
- о приостановлении действия лицензии;
- об обращении в суд с иском об аннулировании лицензии.
Лицензиат также может нести ответственность в виде административного штрафа на основании норм КоАП РФ.
Юридическая доктрина исходит из того, что санкция - это ответственность за совершенное правонарушение19. В этой связи устранение выявленного нарушения является лишь восстановлением положения, существовавшего до нарушения права, и не считается санкцией. Предупреждение имеет характер санкции только в административном праве, к которому законодательство о лицензировании не относится.
Административным законодательством предусмотрен ряд негативных последствий для лица, понесшего ответственность даже в виде предупреждения (повторность как отягчающее обстоятельство и пр.). Это и придает предупреждению характер санкции. Закон о лицензировании2001 г . норм о подобных последствиях не содержит. Административный штраф на основании норм КоАП РФ, хотя и является санкцией, не может заменять аннулирование лицензии, поскольку выступает санкцией иной правовой природы. Таким образом, суд может либо удовлетворить иск, либо отказать в иске об аннулировании лицензии.
В ходе развития законодательства о лицензировании имели место и иные, наряду с аннулированием, способы прекращения действия лицензии. Федеральный закон от 29.12.2000 № 169-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об отходах производства и потребления" и Федеральный закон "О лицензировании отдельных видов деятельности" изменил Закон о лицензировании 1998 г., прекратил лицензирование деятельности, связанной с заготовкой, переработкой и реализацией лома цветных и черных металлов, ввел лицензирование двух новых видов деятельности: заготовки, переработки и реализации лома цветных металлов и заготовки, переработки и реализации лома черных металлов20 .
В соответствии со ст. 5 Закона о лицензировании 1998 г. Постановлением Правительства РФ от 11.05.2001 № 368 было утверждено Положение о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома черных металлов21 (документ утратил силу). Постановлением Правительства РФ от 11.05.2001 № 367 - Положение о лицензировании деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных металлов22 (документ утратил силу).
Пунктом 4 обоих Положений было предусмотрено, что лицензии на заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов, выданные в установленном порядке до принятия Постановлений, действительны в течение трех месяцев. На занятие каждым из новых видов деятельности требуется получение отдельной лицензии. Не согласившись с нормами Постановления № 368, лицензиаты обжаловали его в Верховный Суд РФ, Кассационная коллегия которого в Определении от 25.09.2001 по делу № КАС 01-341 указала следующее.
Фактическое признание оспоренным Постановлением недействительными по истечении трех месяцев после официального опубликования этого Постановления лицензий на заготовку, переработку и реализацию лома цветных и черных металлов, но до истечения предусмотренного на период выдачи указанных лицензий срока их действия, аналогично по существу аннулированию лицензий, что приводит к лишению этих лицензий юридической силы. В свою очередь, это влечет прекращение права лицензиата на осуществление лицензируемого (лицензируемых) вида (видов) деятельности.
Основания же аннулирования лицензий изложены в п. 3 ст. 10 и в ст. 13 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности". Перечень оснований является исчерпывающим. Фактически Правительство РФ п. 4 Постановления неправомерно вмешалось в конкретные взаимоотношения лицензирующего органа и лицензиатов в вопросе, связанном с прекращением действия выданных ранее лицензий, срок действия которых не истек23 .
Кроме того, Верховный Суд РФ указал, что фактическое аннулирование лицензий путем внесения изменений в нормативно-правовые акты возможно на основании закона или нормативно-правового акта делегированного законодательства в том случае, если соответствующие полномочия органа исполнительной власти определены в законе.
Что же касается вопроса действительности ранее выданных лицензий (единых лицензий) на право осуществления деятельности по заготовке, переработке и реализации лома цветных и черных металлов, то данный вопрос вправе был разрешить сам законодатель либо по его прямому поручению - Президент РФ или Правительство РФ, полномочные согласно ст. 5 ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", в частности, определять порядок осуществления лицензирования и утверждать положения о лицензировании конкретных видов деятельности24.

1. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Центральный Округ".
2. Парций Я. О лицензировании отдельных видов деятельности // Хозяйство и право. № 1. 2002. С. 39.
3. Собрание законодательства РФ, 06.05.2002. № 18. Ст. 1775.
4. Собрание законодательства РФ, 26.08.2002. № 34. Ст. 3302.
5. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Московский Округ".
6. Олейник О. М. Лицензирование отдельных видов деятельности в российском праве // Закон. М.: Известия, 2000. № 1. С. 23.
7. Алексеев С. С. Право: азбука - теория - философия: Опыт комплексного исследования. М.: Статут, 1999. С. 68.
8. Решение Арбитражного суда г. Москвы от 28.04.2001 по делу № А40-10880/01-94-67. Не опубликовано, содержится на сайте Арбитражного суда г. Москвы http://www.msk.arbitr.ru. Аналогичны решения Арбитражного суда г. Москвы от 10.05.2001 по делу № А40-11379/01-120-71, от 14.05.2001 по делу № А40-10878/01-17-66, от 14.05.2001 по делу № А40-10886/01-17-67 от 17.05.2001 по делу № А40-11382/01-17-71.
9. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Дальневосточный округ".
10. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Северо-Западный округ".
11. Мозговой И. Порядок приостановления и продления лицензии. Российская юстиция. 1999. № 6. С. 27.
12. Глушко Е. Правовое регулирование лицензирования // Закон. 2001. № 10. С. 123-124.
13. Постановление Пленумов ВС РФ № 12, ВАС РФ № 12 от 18.09.92 "О некоторых вопросах подведомственности дел судам и арбитражным судам" // Бюллетень Верховного Суда РФ. № 11. 1992. С. 84.
14. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Северо-Западный округ".
15. Андреева Т. К. Комментарий к АПК РФ / Под редакцией В. Ф. Яковлева, М. К. Юкова. М.: ИНФРА-М, 1997. С. 37.
16. Паламарчук А., Бут Н. Надзор за исполнением законодательства о лицензировании // "Законность". №. 6. 2000. С. 43.
17. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Северо-Западный округ".
18. Не опубликовано, содержится в базе данных "Консультант Арбитраж: Поволжский округ".
19. Тархов В. А. Ответственность по советскому праву. Саратов, 1973. С. 8-11.
20. Собрание законодательства РФ. 01.01.2001. № 1(часть II). Ст. 21.
21. Собрание законодательства РФ. 21.05.2001. № 21. Ст. 2082.
22. Собрание законодательства РФ. 21.05.2001. № 21. Ст. 2081.
23. Бюллетень Верховного Суда РФ. № 2. 2002. С. 12.
24. Там же.