Что делать с землей?

С 2001 по 2004 г. в России осуществился «черный передел земли», как назвали этот процесс в СМИ. В этот период произошла глобальная скупка земельных долей категории сельскохозяйственного назначения, которые получили бывшие колхозники в середине 90-х в результате экономических реформ.

Скупкой паев занимались различные структуры — от государственных до криминальных. Покупали, как правило, по бросовым ценам, потому что большинство граждан даже не понимали, как им поступить с бумагой, удостоверяющей право собственности на земельную долю. Для того чтобы использовать землю, ее надо было выделить в натуре из общей долевой собственности на местности, что сопряжено с довольно большими трудностями.

Одна из них — высокая стоимость услуг хозяйствующих субъектов, оказывающих подготовку землеустроительной документации. Например, в Подмосковье в 2004—2005 гг. стоимость выделения одной сотки земли при среднем размере земельной доли два гектара составляла около 15 000 рублей. Это не позволяло собственникам земельных долей, в основном малообеспеченным сельским гражданам, самостоятельно осуществлять подготовку документации по определению на местности границ земельных участков в счет земельных долей.

Организаций, осуществивших наиболее глобальную скупку, немного. К примеру, в Московской области таких коммерческих структур всего около пятнадцати. Причем не все из них намерены инвестировать финансовые средства в сельскохозяйственную отрасль. Основная цель этих организаций — это выдел земель и перевод их под строительство. Затраты на покупку, перепрофилирование земель и строительство жилья (как правило, коттеджных поселков) окупятся сполна. В дальнейшем при продаже жилья стоимость земли увеличится почти в 10 раз.

Сам гражданин не может выделить свою долю и перепрофилировать землю: не хватит средств и времени, да и бюрократические преграды помешают. Чтобы выделиться и получить согласие на перемену целевого назначения земельного участка, надо обойти не один раз около 15—20 инстанций, среди которых Земельный комитет, Архив, Регистрационная палата и многие другие. Это занимает примерно 10—12 месяцев, стоимость оформления документации составляет от 10 до 20 тысяч долларов за гектар.

Земля в Подмосковье

Для Подмосковья в перепрофилировании земель кроется главная проблема. Губернатор Московской области Борис Громов предложил неплохую идею ежегодного квотирования земельных участков, пригодных для перепрофилирования, которая при преобразовании в закон могла бы упорядочить данный процесс и привести его в правовое русло. Однако дальше идеи дело пока не дошло.

Уже сейчас в руках различных коммерческих структур, в том числе тех, за которыми стоит иностранный капитал, сосредоточились, по непроверенным данным, от 6,5 до 25% всех земель сельскохозяйственного назначения Московской области. «Показательным примером являются действия нидерландской компании «Петроплюс Инжиниринг Лтд», которая, скупая паи у крестьян, фактически стала владельцем более 230 гектаров сельхозугодий в поселке Богатищево Каширского района Московской области» (Андрей Сердечнов. «Подмосковная недвижимость резко подорожает». РосБизнесКонсалтинг, 17.09.2003). К счастью, такое положение дел удалось изменить принятием изменений от 18.07.2005 в Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон), которые установили для иностранных граждан и организаций лишь право аренды указанных земельных участков. Немаловажно то, что принятые поправки касаются юридических лиц, в уставном (складочном) капитале которых доля иностранных граждан, иностранных юридических лиц, лиц без гражданства составляет более чем 50%.

Исправляем ситуацию

Для изменения сложившейся ситуации требуются усилия не только федеральных, но и региональных властей и органов местного самоуправления. Согласно Федеральному закону от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон об общих принципах) в ведение местных администраций переданы очень широкие полномочия, среди которых «владение, пользование и распоряжение имуществом, находящимся в муниципальной собственности поселения, утверждение правил землепользования и застройки, утверждение подготовленной на основе генеральных планов поселения документации по планировке территории, выдача разрешений на строительство, разрешений на ввод объектов в эксплуатацию, осуществление земельного контроля за использованием земель поселения». Чтобы решать насущные вопросы, касающиеся земель сельскохозяйственного назначения, необходимо установить постоянный, достаточный контроль за «движением» земли. Целесообразно вводить на местах ряд ограничений и мер контроля для земель данной категории. В частности, региональные власти должны сократить минимальные сроки аренды земли. Во-первых, это позволит привлечь для сельхозорганизаций большее число держателей земельных паев, которые не будут обеспокоены невозможностью продать свою землю на выгодных условиях в течение длительного времени; во-вторых, местные власти не смогут отдать землю под постройку объектов, не имеющих к сельскому хозяйству никакого отношения. Так поступили в ряде регионов страны, например в Костромской области. Депутаты Костромской областной Думы внесли изменения в областной закон об обороте земель сельхозназначения, сократив минимальные сроки аренды пахотных земель с 15 лет до 11 месяцев, а пастбищ — до 6 месяцев (Антон Шатурский «Поправка на меже». «Российская газета» (Верхняя Волга) № 4365, 17.05.2007).

Кроме того, следует принять меры к четкой реализации п. 3 ст. 6 Закона, то есть обеспечить правовой базой контроль за надлежащим использованием сельхозугодий, соответствующим целевому назначению земельного участка. Здесь требуются конкретные действия органов местного самоуправления по мониторингу соответствующих земель, а также принятие муниципальных нормативных правовых актов или создание специальных комиссий при местных администрациях, тем более что федеральное законодательство, в частности Закон об общих принципах, наделил их такими полномочиями.

Камни преткновения

Выполнению вышеуказанных мер мешает пробел в федеральных нормативных актах — ни одним из них не предусмотрено привлечение к ответственности нарушителей земельного закона органами местного самоуправления. Данный пробел необходимо исправить, предоставив муниципальным властям или уполномоченным ими органам такую возможность. Иначе контроль сводится лишь к пассивному наблюдению, фиксированию нарушений.

Также настораживает неиспользование субъектами Федерации, а в предусмотренных региональным законодательством случаях муниципальными образованиями преимущественного права покупки продаваемых участков из земель сельскохозяйственного назначения. Муниципальный бюджет никак не может сравниться с региональной казной, местные власти охотнее продают сельхозугодья, чем покупают. Важно создать условия, при которых муниципальные образования смогут оперативно получать дотационные средства из вышестоящего бюджета.

В Наро-Фоминском районе Московской области основная скупка земель произошла в 2002—2004 гг. Львиная доля земельных паев перешла в руки «Наро-Фоминского агропромышленного комплекса», который объединил 10 сельскохозяйственных организаций по району. Часть выделенных земель сельскохозяйственный холдинг перепродал, остальные использует по назначению.

В других областях и районах ситуация выглядит более удручающе. По данным Счетной палаты РФ, в Тверской области общая площадь сельскохозяйственных угодий, находившихся во владении у производителей сельскохозяйственной продукции, в 2004 г. сократилась на 22 тыс. га, площадь пашни при этом уменьшилась на 14,5 тыс. га, в 2005 г. общая площадь таких угодий сократилась на 22,1 тыс. га, площадь пашни уменьшилась на 8,7 тыс. га (Счетная палата РФ «Отчет о результатах контрольного мероприятия «Проверка эффективности использования земель сельскохозяйственного назначения сельскохозяйственными предприятиями и организациями в Московской и Тверской областях» № 4 (112). 2007).

Существует и другая сторона проблемы с землями сельскохозяйственного назначения — никем не используемые огромные территории таких земель. Например, по данным Управления Роснедвижимости Тверской области, по состоянию на 1 января 2006 г. общая площадь территории области составила 8420,1 тыс. га, из них земли сельскохозяйственного назначения — 4706,7 тыс. га, то есть 55,9% всей площади региона. При этом пашни не используются на 50%, кормовые угодья — на 70%.

Здесь уместно снова вспомнить предложение губернатора Московской области о квотировании участков, пригодных для перепрофилирования. Главное, чтобы реализация этого предложения не привела только к увеличению взяток.

Добиться этого или, по крайней мере, минимизировать подобный риск можно с помощью проведения публичных конкурсов на занятие участков, пригодных для перепрофилирования. Исчислением квот и выбором участков земли для перепрофилирования должна заниматься специальная комиссия, состоящая преимущественно из специалистов, а не из чиновников; решения должны приниматься коллегиально, то есть члены комиссии должны обладать равными правами.

Возможно, следует предварительно принимать заявки от заинтересованных лиц о включении определенных участков в квоту. Рассмотрение вопроса о размерах ежегодных квот должно быть ограничено временем, достаточным для всестороннего изучения всех аспектов дела.

Нововведение неизменно приведет к удорожанию земельных участков, но упорядочит и рационализирует использование земли.