ЕЛЕНА ПРУС, ст. консультант ВАС РФ,
магистр частного права
Ответственность государства - крайне неоднозначный институт:
с одной стороны, нормы об условиях и порядке возмещения вреда, причиненного
государственными органами, сформулированы в законодательстве, казалось бы,
вполне определенно. С другой стороны, всякий, кто хоть раз пробовал реализовать
эти нормы на практике, мог на своем опыте убедиться, что сделать это почти
невозможно. Думается, что корни проблемы не только в порочности правоприменительной
практики, но и в недостаточной полноте и четкости положений законодательства.
В соответствии с Налоговым кодексом РФ налогоплательщик вправе требовать в
установленном порядке возмещения в полном объеме убытков, причиненных незаконными
решениями налоговых органов или незаконными действиями (бездействием) их должностных
лиц, а также других их работников (ст. 21, 35). Указанному праву налогоплательщика
корреспондирует соответствующая обязанность налогового органа. При этом НК
РФ определяет, что причиненные налогоплательщикам убытки возмещаются за счет
федерального бюджета (ст. 35). Названное выше положение ограничивает имущественную
ответственность государства по сравнению с общим правилом ст. 1069 ГК РФ, согласно
которому вред, причиненный государственными органами, а также их должностными
лицами, подлежит возмещению за счет казны Российской Федерации.
Государственную казну составляют как средства федерального бюджета, так и иное
государственное имущество, не закрепленное за государственными предприятиями
и учреждениями (ст. 214 ГК РФ). Поэтому при удовлетворении иска о возмещении
за счет казны убытков, причиненных в результате незаконных действий (бездействия)
государственных органов, а также должностных лиц этих органов, взыскание денежных
сумм производится не только за счет средств соответствующего бюджета, но при
их отсутствии - также за счет иного имущества, составляющего казну (п. 12 постановления
Пленума ВС РФ и Пленума ВАС РФ от 01.07.96 N 6/8 "О некоторых вопросах, связанных
с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации").
Общими условиями возникновения деликтных обязательств являются:
наличие вреда, неправомерность действий причинителя, юридически значимая причинная
связь между неправомерными действиями и наступившим вредом, а также вина причинителя
вреда. Соответственно для взыскания убытков, причиненных налоговым органом
(его должностными лицами или другими работниками), налогоплательщику необходимо
доказать незаконность решения, действия (бездействия) налогового органа, его
должностных лиц или работников, наличие убытков и их размер, вину налогового
органа в их причинении, а также (прямую) причинную связь между убытками и незаконным
решением, действием (бездействием).
Касаясь вины, необходимо отметить, что налогоплательщик освобожден от бремени
ее доказывания в силу п. 2 ст. 1064 ГК РФ, согласно которой в деликтных обязательствах
действует презумпция вины должника. Для освобождения от имущественной ответственности
налоговый орган должен доказать отсутствие своей вины (см.: постановление ФАС
Волго-Вятского округа от 18.06.2003 N А28-2245/03-98/15).
Из перечисленных выше условий наиболее трудно доказуемым является наличие причинной
связи. Ввиду ее недоказанности рассматриваемые требования налогоплательщиков
чаще всего остаются неудовлетворенными.
Например, по одному из дел, разрешенному по спору о взыскании убытков, возникших
вследствие неправомерных действий налогового органа, арбитражный суд первой
инстанции отказал в иске, посчитав, что факт несения истцом расходов не находится
в прямой причинной связи с действиями указанного органа, поскольку налогоплательщик
не доказал принятия всех зависящих от него мер по предотвращению таких выплат
(постановление ФАС ВВО от 19.09.2002 N А31-257/9).
По другому делу арбитражный суд, установив, что причиненный истцу ущерб (разукомплектование
принадлежащих ему автомобилей в период их нахождения под арестом, осуществленным
в соответствии с распоряжением начальника регионального управления ФСНП в целях
их последующей реализации и погашения недоимки по обязательным платежам в бюджет),
причиненный в период нахождения автомобилей во владении не названного органа,
но третьего лица, принявшего указанное имущество от налогового органа для последующей
реализации, указал на отсутствие оснований для ответственности за причиненный
вред налоговых органов, привлеченных истцом по иску в качестве ответчиков,
взыскав ущерб с третьего лица (постановление ФАС ЦО от 12.07.2002 N А64-5093/00-6).
Вместе с тем в тех случаях, когда в договоре с третьим лицом прямо указано
условие об обязанности осуществления налоговым органом контроля за реализацией
арестованного имущества и суд признал незаконность осуществленного ареста,
возмещение соответствующих убытков, связанных с утратой арестованного имущества
налогоплательщика, осуществляется за счет федерального бюджета (постановление
ФАС ВВО от 27.06.2003. N А28-5437/01-185/12).
Напротив, при отсутствии в указанном договоре названного условия суд отказывает
пострадавшей стороне в удовлетворении иска по мотиву отсутствия прямой причинно-следственной
связи между действиями налогового органа и причиненным ущербом (постановление
ФАС МО от 05.09.2001 N КА-А41/4718-01).
Налоговым кодексом РФ понятие убытков не определено, поэтому
в соответствии с п. 1 ст. 11 Кодекса правомерно использование данного понятия
в том значении, которое придается ему другими отраслями законодательства, в
том числе гражданского. В п. 2 ст. 15 ГК РФ определено, что под убытками понимаются
расходы, которые лицо, чье право нарушено, произвело или должно будет произвести
для восстановления нарушенного права, утрата или повреждение его имущества
(реальный ущерб), а также неполученные доходы, которые это лицо получило бы
при обычных условиях гражданского оборота, если бы его право не было нарушено
(упущенная выгода).
При подготовке налогоплательщиком иска важно определить, подпадают ли его отдельные
требования под понятие убытков в смысле ст. 15 ГК РФ.
В частности, согласно выводу арбитражных судов, высказанному в связи с разрешением
конкретного дела о взыскании с налогового органа реального ущерба, понесенного
истцом за период вынужденного простоя, связанного с незаконным приостановлением
ответчиком действия лицензий, расходы по выплате заработной платы работникам,
отчислениям во внебюджетные фонды, а также амортизации основных средств не
могут быть признаны убытками (постановление ФАС МО от 25.06.2001 N КА-А40/3185-01).
До принятия Конституционным Судом РФ Определения от 20.02.2002
N 22-О арбитражные суды не признавали расходы, связанные с ведением представителем
стороны дел в суде, убытками, возмещаемыми по правилам, установленным Гражданским
кодексом РФ (постановление ФАС ВСО от 09.01.2002 N А33-9286/01-C3-ФО2-3266/2001-С1).
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда РФ, высказанной в
названном выше Определении и нашедшей отражение в АПК РФ 2002 г., расходы на
представительство в арбитражном суде и на оказание юридических услуг должны
включаться в состав убытков, подлежащих возмещению стороне, в пользу которой
состоялось решение. При этом процессуальным законодательством предусматривается
возмещение ответчиком и иных судебных издержек (ст. 106 АПК РФ). Указанная
обязанность налогового органа возникает безотносительно от факта нарушения
прав и законных интересов другой стороны.
Право на возмещение таких расходов возникает при условии фактически понесенных
стороной затрат, а вопрос о необходимости участия квалифицированного представителя
в доказывании не нуждается, необходимо только документальное подтверждение
размера расходов (см.: постановление ФАС Уральского округа от 29.12. 2003 N
Ф09-4502/03АК, постановление ФАС СЗО от 03.12.2003 N А21-2262/03-С1). Судебные
расходы, понесенные лицом, участвующим в деле, в пользу которого принят судебный
акт, взыскиваются пропорционально размеру удовлетворенных исковых требований,
а расходы на оплату услуг представителя взыскиваются в разумных пределах (ст.
110 АПК РФ).
Для установления разумности рассматриваемых расходов суд оценивает их соразмерность
применительно к условиям договора на оказание услуг и характера услуг, оказанных
в рамках этого договора, их необходимости и разумности для целей восстановления
нарушенного права (постановление ФАС МО от 19.11. 2003 N КА-А40/8934-03-П).
В связи с этим, суд, в частности, устанавливает факт наличия конкретного исполнителя
по оказанию услуг, обоснованность применяемой методики расчета суммы - платы
за услуги, соответствие названного содержания и объема каждого из действий
исполнителя, указанных в его отчетах, фактически оказанным услугам и пр. (постановление
ФАС МО от 20.01.2003 N КА-А40/8761-02).
В случаях изъятия у налогоплательщика имущества в связи с имеющейся задолженностью
истца по уплате налогов в бюджет в качестве ущерба арбитражный суд рассматривает
разницу между стоимостью названного имущества и размером его реализации (постановление
ФАС ЗСО от 25.07.2000 N Ф04/1807-431/А46-2000).
Кроме того, убытками (реальным ущербом) являются также суммы излишне взысканных
налогов, подлежащих возврату на основании ст. 79 Налогового кодекса РФ. В вопросе
о том, признавать ли пени убытками, в арбитражной практике нет единообразия
(ср. постановление ФАС СЗО от 23.05.2001 N Ф04/1486-280/А70-2001 и постановление
ФАС ПО от 31.10.2001 N А55-12507/00-8).
Применительно к вопросу о размере взыскиваемых убытков арбитражный суд исходит
из необходимости соблюдения требования их соразмерности объему действий, необходимых
для восстановления нарушенных налоговым органом прав (постановление ФАС МО
от 05.09.2003 N КА-А40/6503-03).
Судебное решение об удовлетворении исковых требований налогоплательщика о взыскании
убытков, как правило, содержит не только наименование налогового органа, но
и слова: "за счет федерального бюджета", что упрощает процедуру его исполнения
(постановление ФАС МО от 20.01.2003 N КА-А41/8969-02). В силу действующего
законодательства бюджетные средства выделяются в распоряжение конкретных получателей,
в том числе налоговых органов, с обозначением направления их на финансирование
конкретных целей (ст. 38 Бюджетного кодекса РФ).
Федеральные законы об утверждении бюджетов на 2001, 2002, 2003 годы не предусматривают
выделение бюджетных средств их главным распорядителям (в данном случае - Министерству
РФ по налогам и сборам, ныне - Федеральной налоговой службе) как юридическим
лицам для производства выплат по исполнительным листам в счет возмещения вреда,
причиненного незаконными решениями, действиями (бездействием) подчиненных им
органам. Поэтому при отсутствии в судебном решении слов "за счет федерального
бюджета" взыскание денежных средств усложняется, поскольку подлежит осуществлению
в порядке, предусмотренном постановлением Правительства РФ от 09.09.2002 N
666.
В арбитражной практике отражена позиция, согласно которой
убытки в виде судебных издержек, понесенных истцом в связи с участием в судебном
разбирательстве, подлежат удовлетворению "за счет" регионального налогового
органа, что мотивируется ссылкой на п. 2 ст. 110 АПК РФ (постановление АС Ханты-Мансийского
АО от 27.01.2004 N А 75-2112-Г/03). Представляется, что с учетом изложенных
выше положений бюджетного законодательства практически исполнить указанное
решение невозможно.
Системное толкование указанной нормы не подтверждает вывод указанного выше
арбитражного суда. Положение НК РФ об ответственности непосредственно налогового
органа за причиненные им убытки конкретизировано правилом об их возмещении
только за счет федерального бюджета (ст. 35). В п. 2 ст. 110 АПК РФ (специальной
норме) законодатель не конкретизировал - за чей счет осуществляется возмещение
расходов на оплату услуг представителя, лишь определив, что они "взыскиваются
с другого лица, участвующего в деле".
Следовательно, в этой части применению подлежит общая норма ст. 35 НК РФ о
возмещении за счет федерального бюджета. Таким образом, взыскание арбитражным
судом денежных средств с регионального налогового органа как ответчика, но
за счет средств федерального бюджета, находящихся в его распоряжении, соответствует
ст. 110 АПК РФ. Обратное противоречит в том числе ст. 1069 ГК РФ, по смыслу
которой ответственность за вред, причиненный государственными органами, должно
нести государство.
Начать дискуссию