Пенсионное управление

— Начавшаяся в этом тысячелетии пенсионная реформа предполагала переход с бюджетного обеспечения пенсионной системы на страховое. Одновременно государство, учитывая опыт других стран, решило создать и накопительную пенсионную систему для того, чтобы люди сами откладывали определенную часть денежных средств для своего нормального обеспечения в будущем. К примеру, в США пенсионные накопления за счет личных средств граждан составляют большую и лучшую часть пенсионного обеспечения. Поскольку наша страна находится в переходном периоде, в состоянии транзитной экономики, то в плане пенсионного обеспечения у нас есть как новшества, так и рудименты социалистического прошлого. Наше государство попыталось использовать опыт других стран в рамках некой единой системы обязательного пенсионного страхования, хотя это не свойственно ни одной стране мира.

На мой взгляд, в нашей стране был выбран несколько ошибочный вариант построения пенсионной системы, когда в пенсионное страхование, по сути дела, входило и обязательное солидарное, и обязательное индивидуальное страхование. Причем индивидуальное страхование, выливающееся в накопительную часть пенсии, осуществлялось за счет взносов работодателей.

— В 2001 году, когда был принят Федеральный закон № 167-ФЗ «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации», законодатель ввел единый для всех работодателей тариф страхового взноса в отношении лиц, работающих по трудовым договорам, — 14% от всех причитающихся работникам денежных выплат. Они перечисляются работодателем в порядке обязательного пенсионного страхования и распределяются по-разному для трех возрастных групп. Первая возрастная группа — до 1953 г. р. — изначально не получала никаких возможностей пассивно участвовать в накопительном страховании — все 14% шли на так называемую страховую часть пенсии. У второй возрастной группы — к которой относятся наши заявители — 12% шли на страховую часть пенсии, 2% — на накопительную. Третья возрастная группа была дифференцирована по годам — с января этого года 8% будет идти на страховую и 6% — на накопительную часть пенсии. Обратите внимание, что накопительная часть формируется за счет взносов работодателей — с формально-юридических позиций это деньги не работника, а работодателя. На каждого работника, независимо от возраста, открыты индивидуальные лицевые счета, на которых учитываются их деньги. У того, у кого есть так называемая накопительная часть, эти денежные средства учитываются на специальной части данных индивидуальных лицевых счетов.

Средства, которые идут на формирование страховой части трудовой пенсии, не лежат мертвым грузом на индивидуальных счетах — фактически они все поступают в Пенсионный фонд в «общий мешок», из которого выплачиваются пенсии сегодняшним пенсионерам. Но поскольку этих денежных средств на пенсии не хватает, то помимо них у каждого пенсионера есть базовая часть пенсии — прямые ассигнования из государственного бюджета, которые и обеспечивают устойчивость пенсионной системы. Когда из госбюджета, который формируется не только лицами, которые получают пенсию, но и всеми остальными, идут средства на выплату пенсий, уже происходит некое нарушение принципа равенства в экономическом смысле.

Наши заявители говорят, что их исключили из пенсионной системы. Дело в том, что при перечислении части взносов работодателя на формирование накопительной части пенсии фактически средства в ее страховую часть не доплачиваются и индивидуализируются. По сути, деньги изымаются из «общего котла» и кладутся каждому на счет. Здесь мы не видим никакого равенства — получается, что часть граждан находится в привилегированном положении, причем, чем они моложе, тем оно привилегированнее. Нормально ли это с точки зрения общей справедливости и банальной юриспруденции?

— Наши заявители обратились в Пенсионный фонд России с просьбой дать разъяснения по следующим вопросам: 1) возможно ли на сегодняшний день пополнение накопительной части трудовой пенсии в добровольном порядке за счет части отчислений, производимых работодателем на страховую часть (на этот вопрос ими был получен отрицательный ответ); 2) могут ли они получить на руки те средства, которые уже были перечислены работодателем на формирование накопительной части трудовой пенсии (естественно, на данный вопрос также был дан отрицательный ответ, потому что такой возможности на сегодняшний день нет ни у кого). Это разъяснение и было обжаловано ими в Пресненском районном суде г. Москвы, который опять-таки в удовлетворении исковых требований отказал.

Возникает вопрос: какими вообще правами изначально обладали лица, которые в пассиве были включены в указанную накопительную систему? Хотелось бы подчеркнуть, что фактически речь идет о том, что все эти категории лиц, так или иначе участвующие в накопительном компоненте пенсионной системы, участвуют в нем пассивно. Их статус — это статус выгодоприобретателя. За них страхователь, он же работодатель, уплачивает деньги, которые учитываются на специальной части их индивидуальных лицевых счетов и формируют их накопительную часть пенсии, которую по закону они в состоянии получить только в том случае, когда будет иметь место страховой случай, а именно — достижение пенсионного возраста плюс наличие определенной длительности страхового стажа.

Чего лишились в нашем случае заявители как представители своей возрастной группы? Они по-прежнему могут получить эти деньги по достижении пенсионного возраста. Другое сохранившееся за ними право — распоряжаться учтенными на специальной части их лицевых счетов средствами для формирования накопительной части пенсий. Они могут перевести эти деньги в негосударственный пенсионный фонд или в управляющую компанию. Лишились же они только возможности продолжать быть выгодоприобретателями за счет средств работодателя.

— Конституционный Суд РФ с формально-юридических позиций не нашел нарушения пенсионных прав, на которое ссылались заявители, поскольку они возникают у людей пенсионного возраста, которого они еще не достигли. Они ничего не потеряли из того, что им было предназначено как пенсионерам. Кроме того, заявители сохранили свое право участвовать в добровольном накопительном страховании, но не в рамках сегодняшней системы обязательного страхования.

При этом Конституционный Суд РФ посчитал, что законодатель может ввести добровольный компонент в систему обязательного пенсионного страхования взамен или наряду с тем, что имеет место на сегодняшний день, когда страховая и накопительная части пенсии формируются в принудительном порядке. Законодатель мог бы отказаться от обязательной накопительной части пенсии и заменить ее добровольной. Этот добровольный компонент существует и сейчас — только вовне обязательного пенсионного страхования, однако нет конституционных препятствий для его введения и в данную систему.

— По идее нужно ставить вопрос о том, чтобы лишить всех права на накопительную часть пенсии за счет средств работодателя и фактически за счет недоимки в страховую часть пенсии от более молодых возрастных групп. Это было бы справедливо. Но так вопрос не ставился, поэтому его в данном ракурсе Конституционный Суд РФ не рассматривал.

На сегодняшний день Конституционный Суд РФ подтвердил, что заявители имеют право направлять эти средства в негосударственные пенсионные фонды и что они вправе получить учтенные на их лицевых счетах деньги при достижении пенсионного возраста.

В рамках рассмотрения данного дела мы также приняли еще одно очень важное решение, которое упорно не замечает пресса: наши заявители, приобретя в пассивном варианте статус выгодоприобретателя, одновременно с этим приобрели определенные законные ожидания в отношении их будущей пенсии. Они могли рассчитывать на то, что в данной системе координат, в которую они изначально были поставлены, их накопительная часть пенсии будет увеличиваться и по достижении ими пенсионного возраста будет достаточно большой.

Именно эти законные ожидания не оправдались, поскольку государство отказалось от одной системы координат и ввело новую. Конституционный Суд РФ признал, что государство вправе это сделать, потому что в рамках пенсионной системы у людей появляются некие социально-экономические права, в отношении которых дискреция законодателя очень широкая, о чем говорят и международные пакты — например, Пакт 1966 г. о социально-экономических правах, Европейская социальная хартия, многочисленные решения Европейского суда по правам человека и пр. Однако с указанными правами нельзя обращаться произвольно — вводить, отменять без компенсационных механизмов. Мы полагаем, что такое немотивированное лишение людей законных ожиданий в известной мере можно рассматривать как некое ущемление достоинства человека и противоречие ч. 1 ст. 21 Конституции РФ.

В связи с этим в своем Постановлении Конституционный Суд РФ говорит о том, что в идеале законодатель должен действовать таким образом: во-первых, указать на цели, которые побудили его принять данные изменения (что сделано не было); во-вторых, в ответ на лишение людей их законных ожиданий необходимо определить компенсационные механизмы, которые дали бы возможность людям продолжить участие в накопительной системе, например на добровольных началах. В принципе, именно это законодатель скоро собирается сделать — в первом чтении уже принят законопроект о софинансировании пенсионных накоплений, в соответствии с которым все возрастные группы будут иметь возможность открыть заново или разблокировать уже имеющиеся специальные индивидуальные накопительные счета и пополнять их за счет собственных средств при софинансировании государства, но без обязательного участия работодателя.

Это вполне логично. Но когда государство устанавливает, что в отношении любого работника работодателем платятся одинаковые отчисления, распределение которых уже идет преференциально — тут с экономической точки зрения справедливости не наблюдается. Соответственно, когда законодатель сузил эту дифференциацию по возрасту, он придал данной системе более устойчивый характер, о чем мы и говорим в Постановлении.

На сегодняшний день на накопительных счетах скопилось более 100 миллиардов рублей, которые выведены за рамки действующей пенсионной системы и в ней не работают. К сожалению, во Внешэкономбанке эти деньги используются неэффективно еще и потому, что обесцениваются — проценты инфляции превышают банковские проценты. Получается, что государство не может гарантировать сохранности этих денег.

Таким образом, пенсионная система на сегодняшний день находится в кризисном состоянии. Конституционный Суд РФ в связи с этим указал законодателю направление, куда необходимо двигаться. В п. 2 Постановления говорится о том, что законодателю надлежит конкретизировать порядок продолжения участия работников в системе накопительного пенсионного страхования — при этом вполне приемлем вариант добровольного участия.

— Нет, но при принятии решения некоторые судьи настаивали на признании неконституционными такого рода шагов законодателя. В итоге мы признали эти положения конституционными, но постольку-поскольку — как мы уже говорили, законодатель должен извещать о своих намерениях при введении данных изменений и вводить определенные компенсационные механизмы. Именно это мы и вменяем законодателю в вину и даем наказ исправить.

Конечно, теоретически было возможно построение другой конструкции — признать оспариваемые положения незаконными, поскольку вышеуказанных двух шагов законодателем не было сделано. Тем не менее большинство судей пришли к выводу, что в этом нет необходимости. Определенные отклонения от нормы в этой ситуации есть, но не в той степени, чтобы нам выразить наше решение в форме их неконституционности.

— Несомненно, это так. Оспариваемые заявителями положения закона мы признали конституционными лишь при том условии, что законодатель продолжит процесс точной настройки пенсионной системы. Однако в этот раз Конституционный Суд РФ не стал устанавливать конкретный срок для принятия законодателем данных мер, учитывая переходный период — только что прошедшую смену состава Государственной Думы РФ и предстоящие выборы Президента РФ. Но принятие этих мер не должно растянуться — законодатель обязан исполнить решение Конституционного Суда РФ в разумный срок и принять закон, который должен нормализовать сегодняшнюю ситуацию.

Обсуждаемые вопросы очень непростые — их можно оценивать с экономических, нравственных позиций, но Конституционный Суд РФ работает в системе конституционно-правовых координат и с этой точки зрения и оценивает данную материю. К тому же наш законодатель решает вопросы, которые в странах с нормальной экономикой никогда не решались — обусловленные переходом от социализма к капитализму. Поэтому часто приходится действовать экспериментальным путем, идти на ощупь. В данном случае речь идет о смене системы бюджетного пенсионного обеспечения, свойственной социализму, на систему страхового обеспечения. При этом понятно, что невозможно уснуть вечером при одной системе и проснуться утром при совершенно новой. Необходим переходный период, апробирование разных схем, в случае если они не работают — их исправление. Законодатель вступает именно на такой путь — при этом он не должен себе позволять метаться из одной крайности в другую и нарушать права каких-либо категорий граждан.

ИНТЕРВЬЮ ПРОВЕЛА НАТАЛЬЯ ШИНЯЕВА, РУКОВОДИТЕЛЬ ОТДЕЛА «ОТРАСЛИ ПРАВА» «ЭЖ-ЮРИСТ»