Ревизия налоговых льгот: время пришло

Минфин России инициировал проведение инвентаризации налоговых льгот. Данная работа должна завершиться к весне 2014 года с прицелом на то, чтобы успеть разработать проект соответствующих изменений в действующее законодательство. Это позволит планировать бюджетные поступления на 2015-2017 годы без учета неэффективных налоговых льгот.

Льготирование в налоговой сфере является неотъемлемым элементом налоговой политики государства. В идеале его целеполагание находится в области достижения социального и экономического результата. По сути же налоговая льгота это не что иное, как индивидуального вида преференция, освобождение отдельно взятой категории налогоплательщиков от обязанности, которая есть у всех остальных. Она может быть представлена как на федеральном, так и на региональном уровнях.

Ставит ли пользование льготой ее бенефициара в более выгодное положение в сравнении с остальными налогоплательщиками? Конечно, да. Основной вопрос - это соотношение степени полезности деятельности получателя льготы с теми потерями, которые несет бюджет. История развития системы налогообложения в современной России свидетельствует о том, что первое исключительно редко превалировало над вторым, да и о балансе интересов говорить вряд ли приходится.

Очевидно, что наличие любой льготы по налогам вызывает повышенный интерес в целях использования ее механизмов для минимизации налогообложения или полного от него освобождения. Именно с зарождением и развитием налоговой системы России появились и налоговые льготы, которые в большом количестве предоставлялись, как правило, организациям, преследующим благородные цели - помощь инвалидам, безработным, ветеранам боевых действий; а также организациям, созданным с целью содействия развитию отечественного спорта, каких-либо отраслей промышленности, производства, науки, религии и т.д.

Однако практика показала, что это вызвало три негативные тенденции. Во-первых, подавляющее большинство организаций, в той или иной степени обладающих налоговыми льготами, использовали их для сокрытия прибыли от коммерческих сделок, которые подчас не соответствовали их уставам и льготируемому виду деятельности. Во-вторых, часто должностные лица льготных организаций использовали средства и имущество этих организаций в своих корыстных целях. В-третьих, организации, имеющие льготы, использовались другими фирмами в схемах по минимизации и уклонению от уплаты налогов.

Приведу следующий пример из конца девяностых. В соответствии с п.9 ст.2 Закона города Москвы от 18.06.97 № 19 «О ставках и льготах по налогу на прибыль» было предусмотрено уменьшение суммы налога на величину взносов в общественные организации, направляемых на лечение постоянно проживающих в г. Москве инвалидов, подвергшихся радиационному воздействию, включая ветеранов подразделений особого риска.

Проще всего присоседиться к этой схеме можно было с помощью учреждений общественного питания, организующих диетическое питание инвалидов, что подходило под категорию лечения. Дальше - дело техники: убедить налогоплательщиков перечислять деньги на благое дело. Конечно небесплатно - за откат. А поскольку хватить должно было всем - итог плачевный: инвалиды не получали нормального питания, ведь организации нужно было что-то оставить себе, а процентов 30 отдать фирме-донору; бюджет не получал налог на прибыль, да еще появлялся неучтенный черный нал, который шел неизвестно на какие цели, загоняя все глубже в тень экономику страны. Кто оставался в выигрыше - видно невооруженным глазом.

Я привел наиболее безболезненный и, если можно так сказать, «вегетарианский» пример использования механизмов льготирования. Во многом благодаря складывающейся негативной практике государство при определении основных направлений налоговой политики стало постепенно отказываться от этого института. Кроме того, с адресных льгот для конкретных юридических лиц или узкой категории налогоплательщиков стали переходить к общеэкономическим и социальным налоговым льготам, а также внешнеэкономическим льготам, направленным на стимулирование экспорта.

С развитием информационных технологий и аналитических служб появилась возможность в проведении мониторинга применения той или иной льготы, оценки ее эффективности и последствий применения. Тем не менее, в действующем налоговом законодательстве по-прежнему четко не прописано само понятие льготы. При этом, объем предоставляемых государством льгот растет: общий объем налоговых льгот и преференций в 2012 г. составил 5,5 трлн рублей, в 2011 году - 3,7 трлн рублей, что в 1,8 раза больше, чем в 2010 г. Большую часть приведенных сумм составляют льготы на товары, реализующиеся на территории нашей страны.

Пригляделись к данному вопросу и в Счетной палате РФ. По итогам проведенного анализа было признано, что существование целого ряда налоговых льгот экономически неэффективно и неоправданно, эти льготы зачастую не увязываются с конкретными действиями налогоплательщика, которые должны дать определенный социально-экономический эффект. Впечатляют и цифры налоговых освобождений: порядка 200 млрд рублей по налогу на прибыль, 475 млрд рублей - таможенных льгот. А все вместе - это практически половина федерального бюджета.

В качестве примера неэффективных льгот представителями контрольного органа приведено право налогоплательщика на уменьшение базы в текущем периоде на сумму убытка за прошлый период. Есть вопросы и по особым экономическим зонам, где действует особый порядок по налогу на прибыль организаций-резидентов и есть возможность переноса их убытков на будущие налоговые периоды. Кроме того по результатам контрольной работы было выявлено, что только в 2011 году недобросовестные налогоплательщики претендовали почти на 3 млрд рублей налоговых преференций без законных на то оснований.

При этом, исходя из правовой природы налоговых льгот, государство при их предоставлении рассчитывает на некий стимулирующий эффект в той или иной области. К примеру, обычной практикой является предоставление послаблений начинающим инвесторам: они получают льготы на время строительства производства и выхода на окупаемость. Но далеко не всегда оказывается так, что льготы приносят результаты и напрямую увязываются с будущими инвестициями. Отсутствие четко прописанных требований к льготополучателям позволяет заинтересованным компаниям получать экономию на налоге, при этом ничего на практике не инвестируя.

Из предполагаемых мер по исправлению ситуации предлагается обязать Минфин обосновывать предоставляемые налоговые льготы и преференции. Для этого необходима методика мониторинга и оценки эффективности налоговых льгот, предусматривающая проведение расчетов по их бюджетной, социальной и экономической (целевой) эффективности. Применяться она будет на начальной стадии оценки налоговых преференций, с целью определения перспектив эффективности той или иной предлагаемой льготы. Это не исключает проведения в дальнейшем более глубокого анализа с применением балльного метода. В настоящее время работу над данной методикой завершает Минэкономразвития.

Необходимость такой работы связана и с периодическим появлением идей по льготированию той или иной отрасли. Так в конце 2012 года Минкульт заявил о планах добиться в 2013 году отмены налога на прибыль для театров, музеев, галерей, парков культуры и отдыха, зоопарков и библиотек. С моральной точки зрения идея, безусловно, благая. Но по самой льготе ведь надо считать, о какой сумме идет речь? И дело не в том, сколько выпадет из бюджета, хотя и это важно. Требуется соотнести, сколько приобретут учреждения культуры, и сколько потратит государство на администрирование этой льготы.

Ведь предполагалось, что прибыль в полном объеме останется у учреждения культуры, т.е. больше на сумму ранее уплачиваемого налога. Надо понимать, куда эти дополнительные средства могли бы пойти. Государство в данном случае не подарит деньги, а простимулирует их целевое расходование на уставные цели. Ведь одна ситуация, если это пойдет на ремонт, реставрацию, пополнение фонда и т.д. И совсем другая - если на дорогое авто для руководства, загранкомандировки или ничем не мотивированные премии. Главное, чтобы палатка с шаурмой не стала учреждением культуры или ресторан, где по вечерам играет живая музыка, не стал филармонией. Я немного утрирую, но мысль, думаю, понятна.

Также считаю необходимым при анализе целесообразности установления или сохранения налоговых льгот учитывать следующие моменты: механизм нормативно-правового регулирования, механизм самого льготирования, исключающий возможность злоупотреблений в целом и коррупционных проявлений в частности, механизм контроля за целевым расходованием, в том числе и со стороны общества.